Predhodna vprašanja SEU

UPRS Predlog I U 384/2021-15

Izrek

Upravno sodišče postavlja naslednje predhodno vprašanje:

Ali je treba točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II razlagati tako, da je že z besedno zvezo „vključno s tem“ med objektivna merila izrecno uvrščena okoliščina, da „je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek“?

V primeru, da je odgovor na navedeno vprašanje nikalen, ali je treba točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II razlagati tako, da je v navedenih okoliščinah omejitev gibanja dopustna le na podlagi predhodno določenih objektivnih meril in predhodne ugotovitve, da je prosilec že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, na podlagi česar bi bilo možno sklepati na obstoj utemeljene domneve, da je bila navedena prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi?

Besedilo

Izpodbijana odločitev, dejanske in pravne okoliščine zadeve v postopku v glavni stvari

1. Upravno sodišče Republike Slovenije odloča o tožbi v upravnem sporu zoper sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1163/2018/42 (122-16) z dne 1. 3. 2021. Tožeča stranka (v nadaljevanju tožnik) želi doseči odpravo navedenega sklepa, s katerim je tožena stranka omejila njeno gibanje po tretji alineji prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 16/17, v nadaljevanju ZMZ-1), ker ji je že bilo omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je zahtevek za uvedbo ponovnega postopka za priznanje mednarodne zaščite podala samo zato, da bi zadržala ali ovirala izvedbo odstranitve, pri čemer je imela možnost zaprositi za mednarodno zaščito (1. točka izreka). Sklenila je še, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce, Veliki otok 44/z, 6320 Postojna, in sicer od 27. 2. 2021 od 11.30 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 27. 5. 2021 do 11.30 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve navedenega sklepa je razvidno, da je tožena stranka zavrnila tožnikovo prošnjo za mednarodno zaščito z odločbo z dne 24. 2. 2020, ki je postala pravnomočna 11. 1. 2021, izvršljiva pa 11. 2. 2021. V tem času je Okrožno sodišče v Ljubljani tožniku s sodbo opr. št. III K 21383/2018 z dne 6. 11. 2018 izreklo enoletno zaporno kazen zaradi groženj, nasilništva in poškodovanja tuje stvari, skladno s sodbo Višjega sodišča v Ljubljani z dne 23. 5. 2019 pa je bil obsojen na enotno kazen enega leta in treh mesecev zapora ter stransko kazen izgona tujca iz države za dobo treh let. Po prestani kazni je bil tožnik izpuščen iz Zavoda za prestajanje kazni zapora Dob (ZPKZ Dob), potem pa ga je v obravnavo prevzela Policijska postaja Brežice.

3. Po odpustu s prestajanja zaporne kazni je tožnik izjavil, da želi v Republiki Sloveniji ponovno zaprositi za mednarodno zaščito. Iz registracijskega lista z dne 27. 2. 2021, ki ga je izpolnila Policijska postaja Brežice, je razvidno, da je s tem v zvezi navajal krvno maščevanje, ki ga čaka v matični državi, zaradi česar mu grozi smrt. Po končanem postopku je bil prepeljan v Azilni dom v Ljubljani.

4. Po vložitvi zahtevka je bil tožniku ustno na zapisnik izrečen obravnavani ukrep omejitve gibanja. Tožena stranka je menila, da je tožnik svojo namero, da želi v Republiki Sloveniji ponovno zaprositi za mednarodno zaščito, izrazil šele, ko je bilo jasno, da se bo pričelo izvrševanje stranske sankcije izgona tujca iz države.

5. Po oceni tožene stranke tožnik namere za vložitev zahtevka ni izrazil takoj po izvršljivosti odločbe o zavrnitvi njegove prošnje za mednarodno zaščito, ampak šele po odpustu iz zapora, ko je bilo popolnoma jasno, da se bo pričel postopek njegove odstranitve iz Republike Slovenije. Menila je, da bi lahko že med bivanjem v ZPKZ Dob po tamkajšnjih uslužbencih sporočil pristojnemu organu, da želi ponovno zaprositi za mednarodno zaščito.

6. Ker je imel tožnik možnost podati namero za vložitev zahtevka že od trenutka izvršljivosti odločbe o prošnji za mednarodno zaščito, kljub temu pa je to storil več kot dva tedna kasneje, je po presoji tožene stranke izpolnjen objektivni kriterij iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Zato je ocenila, da je tožnik vložil zahtevek le zaradi zadržanja ali oviranja izvedbe odstranitve iz Republike Slovenije. Na tako stanje stvari tožena stranka sklepa tudi glede na vsebino zapisnika o izreku obravnavanega ukrepa, iz katere je razvidno, da tožnik ni navedel novih dejstev in dokazov, kar je skladno s četrtim odstavkom 65. člena ZMZ-1 pogoj za uvedbo ponovnega postopka.

7. Tožnik se v tožbi v bistvenem ne strinja s presojo, da je podal namero za vložitev zahtevka le zaradi zadržanja izvedbe odstranitve. Meni, da za omejitev po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 ni zakonske podlage, saj ZMZ-1 za to ne določa objektivnih meril.

8. Upravno sodišče je s sklepom I U 384/2021 z dne 11. 3. 2021 ugodilo tožnikovi zahtevi za izdajo začasne odredbe tako, da se do izdaje pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, vendar najkasneje do preteka roka iz 2. točke izreka navedenega sklepa Ministrstva za notranje zadeve, ta sklep izvršuje tako, da se tožniku omeji gibanje na območje Azilnega doma v Ljubljani.

9. Predlog za nujni postopek

10. V obravnavani zadevi gre za vprašanje s področja mejne kontrole, politike azila in priseljevanja, konkretno razlage točke (d) tretjega odstavka 8. člena Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96).¹ To pa je področje, ki spada pod naslov V, tretjega dela Pogodbe o delovanju Evropske unije, kar je pogoj za vodenje nujnega postopka, kot ga določa 107. člen Poslovnika Sodišča Evropske unije (SEU). Upravno sodišče kot predložitveno sodišče zato SEU predlaga uporabo nujnega postopka predhodnega odločanja po 107. členu Poslovnika SEU.

11. Po mnenju Upravnega sodišča je ob upoštevanju dejanskih okoliščin zadeve (tožena stranka je tožniku omejila gibanje, ta omejitev pa še traja) že na prvi pogled jasno, da je treba uporabiti ta postopek (tretji odstavek 107. člena Poslovnika SEU); treba je namreč upoštevati okoliščino, da je zadevni osebi omejeno gibanje in da je nadaljnja omejitev gibanja odvisna od rešitve spora o glavni stvari. Redni postopek torej že naravi stvari ni primeren, saj bo končan, ko bo omejitev gibanja že prenehala. To pomeni, da bi vodenje rednega postopka izničilo smisel 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II.

Relevantna pravna podlaga

12. Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti določeni v skladu z Recepcijsko direktivo II, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca.

13. Skladno s točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati, kadar je pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve, ter zadevna država članica lahko na podlagi objektivnih meril, vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II).

14. Iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. Če pristojni organ ugotovi, da v posameznem primeru ni mogoče učinkovito izvesti ukrepa iz prejšnjega odstavka ali prosilec samovoljno zapusti območje obveznega zadrževanja, se lahko prosilcu, ki ni mladoletnik ali mladoletnik brez spremstva, odredi ukrep omejitve gibanja na Center za tujce (drugi odstavek navedenega člena).

Vprašanje razlage točke (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II

15. Z navedeno določbo tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 je slovenski zakonodajalec ob sklicevanju na Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve prosilčevega gibanja tudi v primeru, ko je bilo prosilcu pred tem že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja in odstranjevanja v skladu z Zakonom o tujcih (Uradni list RS, št. 1/18, v nadaljevanju ZTuj-2) in je mogoče utemeljeno domnevati, da je prošnjo za mednarodno zaščito (ali prvi zahtevek za uvedbo ponovnega postopka) vložil le zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito.

16. Vendar pa se Upravnemu sodišču zastavlja vprašanje, ali je objektivno merilo v smislu navedene določbe Recepcijske direktive II, v tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 določeno že z vključitvijo pogoja, da je imel prosilec „možnost zaprositi za mednarodno zaščito“.

17. Iz navedene določbe Recepcijske direktive II namreč utegne izhajati, da že z besedno zvezo „vključno s tem"² med objektivna merila izrecno uvršča okoliščino, da „je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek“. Če bi to držalo, potem okoliščina, da se zakonodajalec ni odločil, da bi v ZMZ-1 določil še nadaljnja objektivna merila, ne more vplivati na presojo oziroma razlago zakonske ureditve v zadevi, kjer se tožena stranka sklicuje izključno na obstoj (edinega) merila, ki je določeno v zakonu.

18. Po mnenju Upravnega sodišča pa je omenjeno določbo Recepcijske direktive II možno razlagati tudi v smislu, da je v navedenih okoliščinah omejitev gibanja dopustna le, če bi lahko tožena stranka na podlagi predhodno določenih objektivnih meril in predhodne ugotovitve, da je tožnik že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito (ali prvi zahtevek za uvedbo ponovnega postopka), sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je bila navedena prošnja (ali prvi zahtevek za uvedbo ponovnega postopka) vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. V tem primeru pa bi bilo navedeni ukrep mogoče izreči le, če bi obstajali objektivni kriteriji, na podlagi katerih je mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene domneve. Le objektivna merila bi namreč zagotovila skladnost z načeli nediskriminacije in enakopravnosti obravnavanja prosilcev, ki jim je iz tega razloga omejeno gibanje. Poleg tega je treba upoštevati 15. uvodno izjavo Recepcijske direktive II, iz katere je razvidno, da bi bilo treba pridržanje prosilcev uporabljati v skladu z osnovnim načelom, da se osebe ne bi smelo pridržati zgolj zato, ker prosi za mednarodno zaščito, zlasti v skladu z mednarodnimi pravnimi obveznostmi držav članic ter členom 31 Ženevske konvencije.

19. Ob upoštevanju navedene razlage pa ni jasno, ali je ZMZ-1 opredelil, kateri so tisti objektivni kriteriji, na podlagi katerih bi tožena stranka lahko sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito (ali prvi zahtevek za uvedbo ponovnega postopka) vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Glede na tako razlago bi namreč bilo treba izhajati iz predpostavke, da navedeno pravno domnevo opredeljujeta dve bistveni, med seboj povezani sestavini: podlago domneve predstavlja dejstvo, to je zveza med presojo, ali so v konkretni zadevi podane okoliščine iz objektivnih meril in presojo, ali je prosilec že imel možnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito (ali prvi zahtevek za uvedbo ponovnega postopka), iz katere Recepcijska direktiva II sklepa na domnevni zaključek - da je bila prošnja (ali prvi zahtevek za uvedbo ponovnega postopka) vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne utemeljene domneve, bi po tej razlagi morala biti določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva. To pomeni, da bi moralo biti pojasnjeno, katere okoliščine na podlagi predhodno določenih meril morajo biti podane, da bi bilo mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene domneve. Iz omenjene 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II namreč prav tako izhaja, da se sme prosilce pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja.

20. S tem v zvezi je Upravno sodišče seznanjeno s sodbo v zadevi C-534/11, Arslan, v kateri je SEU presodilo, da lahko državljan tretje države, ki je zaprosil za mednarodno zaščito, potem ko je bil pridržan na podlagi 15. člena Direktive o vračanju, ostane v pridržanju na podlagi določbe nacionalnega prava, če se po presoji vseh upoštevnih okoliščin posameznega primera izkaže, da je bila ta prošnja vložena samo zato, da se odloži ali onemogoči izvršitev odločbe o vrnitvi, in da je objektivno nujno ohraniti ukrep pridržanja, zato da se prepreči, da bi se zadevna oseba dokončno izognila vrnitvi (63. točka obrazložitve). Vendar pa SEU ni vsebinsko presojalo dometa objektivnega merila v smislu navedene določbe Recepcijske direktive II.

21. Če bi bil razlaga, da je v navedenih okoliščinah omejitev gibanja dopustna le v primeru obstoja predhodno določenih objektivnih meril in predhodne ugotovitve, da je tožnik že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, bi se moral slovenski zakonodajalec ustrezno odzvati in že v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito (ali prvi zahtevek za uvedbo ponovnega postopka) vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Glede na to, da iz ZMZ-1 ni razvidno, da bi bili posebej določeni navedeni objektivni kriteriji, bi bilo treba izpodbijani sklep ob takem stanju stvari v obravnavani zadevi odpraviti.

Glede na navedeno Upravno sodišče sprašuje:

22. Ali je treba točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II razlagati tako, da je že z besedno zvezo „vključno s tem“ med objektivna merila izrecno uvrščena okoliščina, da „je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek“?

23. V primeru, da je odgovor na navedeno vprašanje nikalen, ali je treba točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II razlagati tako, da je v navedenih okoliščinah omejitev gibanja dopustna le na podlagi predhodno določenih objektivnih meril in predhodne ugotovitve, da je prosilec že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, na podlagi česar bi bilo možno sklepati na obstoj utemeljene domneve, da je bila navedena prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi?

---------

¹ V nadaljevanju Recepcijska direktiva II.

² Npr. nemški prevod Recepcijske direktive II uporablja izraz "einschließlich", angleški pa "including that", kar je enakovredno slovenskemu prevodu"vključno s tem".

Datum zadnje spremembe:

14.12.2021

Podobni dokumenti:

• UPRS predlog I U 47/2023-15
• VSRS Predlog II Ips 412/2010
• VSRS Predlog I Up 220/2016-10