Predhodna vprašanja SEU

VSRS sklep X Ips 312/2015-47

Izrek

I. Sodišču Evropske unije se odstopi v predhodno odločanje vprašanje glede razlage člena 1(2)(c) Direktive 2003/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. novembra 2003 o ponovni uporabi informacij javnega sektorja ter členov 446 in 432(2) Uredbe (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012.

II. Revizijski postopek se prekine do odločitve Sodišča Evropske unije.

Besedilo

I. Predmet spora o glavni stvari in upoštevna dejstva

1. Predložitveno sodišče mora v okviru odločanja o utemeljenosti revizije presoditi, ali je tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) dolžna prosilki, ki je novinarka, posredovati seznam svetovalnih, odvetniških družb in družb, ki opravljajo intelektualne storitve, s katerimi je v obdobju od 1. 10. 2012 do 17. 4. 2014 sklenila pogodbe, iz katerega izhajajo podatki o: vrsti posla, pogodbenem partnerju (za pravno osebo: naziv ali firma, sedež, poslovni naslov), pogodbeni vrednosti, višini posameznih izplačil za te storitve, datumu sklenitve pogodbe, trajanju posla in enakih podatkih iz aneksov k pogodbam (v nadaljevanju: sporni podatki). Ti podatki so po slovenski zakonodaji absolutno javni, kar pomeni, da se dostop do njih dovoli, četudi javni interes glede razkritja ni močnejši od interesa zavezanca za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Navedeno velja za tiste osebe, ki so pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava ali so to bile v zadnjih petih letih.

2. Revidentka je bila pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ker je bila Republika Slovenija večinska posredna oz. neposredna lastnica njenih delnic. Revidentka je bila s strani države, tako kot nekatere druge banke, tudi znatno dokapitalizirana, zaradi česar je javni interes po nadzoru nad njo še močnejši. Dne 21. 4. 2016 je revidentka postala zasebna delniška družba in kot taka ni več pod prevladujočim vplivom države ali drugih oseb javnega prava, vendar pa je dolžna posredovati podatke še pet let po prenehanju tega vpliva (četrti odstavek 1. a člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ZDIJZ).(1)

3. Ustavno sodišče Republike Slovenije je sicer v odločbi U-I-52/16 z dne 12. 1. 2017(2) odločilo, da nacionalna pravna ureditev, ki določa absolutno razkritje spornih podatkov, brez izjeme, brez možnosti sklicevanja na poslovno skrivnost, in tudi za nazaj, ni v neskladju z Ustavo RS. Toda predložitveno sodišče ni prepričano glede razlage prava EU in združljivosti. Revidentka je v reviziji uveljavljala tudi neskladnost slovenske ureditve s pravom EU. Pri tem se je sklicevala na mnenja Evropske centralne banke (ECB), da je obveznost razkritja podatkov o bankah celovito urejena že v predpisih EU. Glede na navedeno ostaja odprto še vprašanje razlage prava EU in združljivosti slovenske ureditve z njim. Ker zoper odločitev predložitvenega sodišča po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, mora ta, kadar se pred njim postavi vprašanje iz prava EU, izpolniti obveznost predložitve, razen če ugotovi, da postavljeno vprašanje ni ustrezno ali da je zadevna določba EU že bila predmet razlage s strani Sodišča ali da se pravilna uporaba prava EU ponuja tako očitno, da ne pušča prostora za noben razumen dvom.(3) Navedeni pogoji za neobstoj dolžnosti postavitve vprašanja za predhodno odločanje pa v konkretnem primeru niso izpolnjeni.

4. Predložitveno sodišče sprašuje predvsem za razlago določb Direktive 2003/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. novembra 2003 o ponovni uporabi informacij javnega sektorja(4) in Uredbie (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012..(5) Revidentka namreč ni zavezana samo po določbah o informacijah javnega značaja (Direktiva 2003/98), ampak kot kreditna institucija tudi k razkritju nekaterih informacij po Uredbi 575/2013,(6) ker v smislu člena 4(1) opravlja gospodarsko dejavnost bančništva in je za to pridobila ustrezno dovoljenje Banke Slovenije. Gre torej za dve pravni podlagi, ki se nanašata na javno dostopnost informacij, njuna razlaga in medsebojni odnos pa nista tako jasni, da bi bilo predložitveno sodišče popolnoma prepričano v poenotesno uporabo.

II. Potek postopka in trditve strank

5. S sodbo II U 317/2014 z dne 19. 8. 2015 je sodišče prve stopnje zavrnilo revidentkino tožbo zoper odločbo, št. 0902-9/2014/9 z dne 5. 8. 2014, s katero je Informacijski pooblaščenec ugodil pritožbi novinarke, odpravil odgovor revidentke z dne 19. 5. 2014 in odločil, da je revidentka dolžna prosilki v roku 31 dni od vročitve te odločbe posredovati sporne podatke.

6. Revidentka je zoper to pravnomočno sodbo vložila revizijo, v kateri se sklicuje na kršitve ustavnih pravic in na neskladnost ureditve po ZDIJZ s pravom EU. Opozarja, da poteka na področju bančništva postopek popolne harmonizacije, ki državam članicam ne dopušča, da zahteve v zvezi z bankami zakonsko drugače uredijo. Izrecno se sklicuje na mnenja ECB, da je obveznost razkritja podatkov o bankah celovito urejena že v predpisih EU, in sicer v Uredbi (EU) št. 575/2013 in Direktivi 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES.(7) Uredba v delu 8 ureja razkritje s strani kreditnih institucij in natančno določa, kdaj je informacije potrebno razkriti, kdaj se jih ne sme razkriti, ter kdaj se lahko institucija samostojno odloči, če in katere informacije bo razkrila. Po njenem členu 432 se šteje, da so informacije zaupne, če obstajajo obveznosti do strank ali drugi odnosi z nasprotnimi strankami, ki institucijo zavezujejo k zaupnosti. Zatrjuje, da sporne pogodbe, katerih obstoj je dolžna razkriti, vsebujejo pogodbena določila, po katerih je celotna pogodbena vsebina poslovna skrivnost, tudi tisti podatki, ki jih je sedaj dolžna razkriti. Z razkritjem teh podatkov bodo vsi njeni konkurenti videli, pod kakšnimi tržnimi pogoji posluje in sklepa pogodbe, kakšne storitve potrebuje, naroča, na kaj osredotoča svoje poslovanje, kje nadgrajuje itn. Revidentka bi na primer morala razkriti tudi, s kom ima sklenjeno pogodbo za izvedbo elektronskega bančništva, pri čemer je pomemben in zaupen že podatek, kdo to storitev zagotavlja. Meni, da vsaka informacija o konkretnem poslovanju banke posredno ali neposredno vpliva tudi na bonitetno oceno. Poudarja posebnost bančne dejavnosti, ki temelji na zaupanju, pogoste so pogodbe intuitu personae. Razkritje vseh zadevnih pogodb in s tem zaupnih informacij bi prispevalo k negativnim odzivom vseh njenih strank, lahko bi povzročilo tudi napačno razumevanje načina poslovanja banke. Ureditev po ZDIJZ tako posega v področje uporabe uredbe.

7. Revidentka se sklicuje tudi na kršitev svobode opravljanja storitev (člen 56 Pogodbe o delovanju Evropske unije, PDEU) v smislu diskriminacije, ki samo državnim bankam nalaga razkritje poslovnih listin, ter v smislu dejanskega oviranja izvajalcev storitev, ustanovljenih v drugi državi članici. Čezmejni element utemeljuje na okoliščini, da ima hčerinsko podjetje s sedežem na Dunaju (A. AG). Uveljavlja tudi kršitev pravil konkurence (101. in 102. člena PDEU), saj jo nacionalna pravila postavljajo v manj ugoden položaj kot druge tuje banke, ki tekmujejo na istem relevantnem trgu (slovenski bančni trg). Meni, da določitev absolutne javnosti informacij brez možnosti izjeme ne prestane testa sorazmernosti.

8. Tožena stranka v odgovoru na revizijo zatrjuje, da revidentka ni „klasična“ banka, ki deluje na trgu, temveč je banka, v katero je država z dokapitalizacijo vložila javna sredstva in je torej v lasti države. Zato ne more pričakovati enakega obravnavanja kot banke, ki niso v lasti države. Ključno po njenem mnenju pa je, da zahtevane informacije niso povezane z revidentkino neposredno bančno dejavnostjo, saj ne gre za razkritje kreditnih pogodb.

9. Predložitveno sodišče je s sklepom X Ips 312/2015 z dne 29. 10. 2015 ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe. Do odločitve o reviziji zoper navedeno sodbo prvostopenjskega sodišča je stanje začasno uredilo tako, da je zadržalo izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca, ki je predmet tega upravnega spora.

10. Dne 9. 3. 2016 je predložitveno sodišče vložilo zahtevo za oceno ustavnosti sporne ureditve. Ustavno sodišče Republike Slovenije je v odločbi U-I-52/16 z dne 12. 1. 2017 odločilo, da opisana pravna ureditev ni v neskladju z Ustavo. Ugotovilo je, da koristi ureditve presegajo težo njenega posega v pravico svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave RS). Cilji ureditve po ZDIJZ, ki so zmanjšanje korupcijskih tveganj, večanje vestnosti, poštenosti, skrbnosti in finančne učinkovitosti upravljanja ter poslovanja zavezancev, ter dvig transparentnosti poslovanja z javnim sektorjem povezanih družb, pomenijo javno korist. Več ko je v zavezancu javnega, manj je pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Gre za razkrivanje poslov, ki za zavezanca pomenijo opravljanje pomožnih oziroma podpornih funkcij, ne pa tistih pogodb, ki so jedro njegove dejavnosti. Samo podatek o denarni vrednosti pogodbe brez opisa njene vsebine ne koristi konkurenci zavezanca, zato so negativni učinki izpodbijane ureditve omejeni. Javna dostopnost osnovnih podatkov o razkritih poslih pomembno pripomore k nadzoru javnosti nad možnimi zlorabami s strani poslovodnih oseb zavezanca in nad neracionalnimi ravnanji teh oseb. Verjetneje namreč je, da imajo poslovodstvo in strokovne službe zavezanca pri naročanju nekaterih redkejših storitev izven področja temeljnih kompetenc zavezanca manj znanja in izkušenj kot pri opravljanju jedrnega dela svoje dejavnosti. Ustavno sodišče ni ugotovilo neustavnosti te ureditve niti z vidika načela pravne varnosti oziroma načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave) in načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).

III. Upoštevne pravne podlage in vprašanje njihove razlage

11. Z ZDIJZ je bil v slovenski pravni red izveden prenos Direktive 2003/98. Zavezanci za dostop do informacij so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb(8) ter poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (slednji kriterij se uporabi za revidentko).(9) Prevladujoč vpliv je opredeljen kot položaj, kadar lahko Republika Slovenija, samoupravne lokalne skupnosti ali druge osebe javnega prava, v gospodarski družbi posamično ali skupaj, neposredno ali posredno prek druge gospodarske družbe ali druge pravne osebe zasebnega prava, izvajajo prevladujoč vpliv na podlagi večinskega deleža vpisanega kapitala ali imajo pravico nadzora večine ali lahko imenujejo več kot polovico članov poslovodnega ali nadzornega organa.(10) Poslovni subjekt, ki je pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, je zavezanec za dostop do informacij javnega značaja iz 4. a člena ZDIJZ, ki so nastale kadarkoli v času, ko je bil pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.(11)

12. ZDIJZ informacijo javnega značaja opredeli kot informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.(12) Poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava morajo kot informacije javnega značaja sporočiti tudi informacije o izdatkih na podlagi sklenjenega pravnega posla o svetovalnih ali drugih storitvah in o izdatkih po avtorskih pogodbah.(13) Osnovni podatki o sklenjenih pravnih poslih so podatek o vrsti posla, o pogodbenem partnerju (naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe, oziroma osebno ime in kraj bivanja, če gre za fizično osebo), pogodbena vrednost in višina posameznih izplačil, datum in trajanje posla in enaki podatki iz aneksa k pogodbi.(14)

13. Zavezanci, ki so poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, lahko zavrnejo dostop do osnovnih podatkov o poslih, če izkažejo, da bi razkritje huje škodovalo njihovemu konkurenčnemu položaju na trgu in če je njihov interes močnejši od interesa javnosti do dostopa do zadevnih informacij. To pa ne velja za podatke o donatorskih, sponzorskih, svetovalnih, avtorskih ali drugih intelektualnih storitvah ali drugih pravnih poslih, s katerimi se dosega enak učinek.(15) Zavezanci v zvezi s temi posli ne morejo zatrjevati niti dokazovati negativnega vpliva na njihov konkurenčni položaj na trgu, temveč morajo podatke prosilcu posredovati brez izjeme. V teh primerih je razkritje absolutno in poslovna skrivnost, tudi kot omejevalni razlog, ki ga pozna Direktiva 2003/98, se ne more uporabiti. ZDIJZ tudi ne določa prehodnega režima, zato so zavezanci dolžni posredovati tudi pretekle podatke o poslih, sklenjenih v obdobju petih let pred uveljavitvijo zakona. Podatke, ki so nastali v času prevladujočega vpliva države, so dolžni posredovati še pet let po prenehanju tega vpliva. Po vedenju predložitvenega sodišča v drugih državah članicah (na primer v ZRN, Avstriji, Estoniji, Franciji, Norveški, Švedski in na Hrvaškem) ne poznajo tako strogih ureditev, ki bi zahtevale absolutno razkritje teh podatkov, temveč povsod dopuščajo tehtanje interesov javnosti za dostop do podatkov in interesov zavezanca za ohranitev poslovne skrivnosti.

14. Direktiva 2003/98 v skladu s členom 1(1) določa minimalni nabor pravil, ki urejajo ponovno uporabo in praktična sredstva za olajšanje ponovne uporabe obstoječih dokumentov, ki jih hranijo organi javnega sektorja držav članic. V tretji alineji člena 1(2)(c) direktive pa je zapisano, da se ta ne uporablja za dokumente, do katerih ni dostopa zaradi režima dostopa v državah članicah, vključno zaradi poslovne tajnosti, ki vključuje poslovne ali poklicne skrivnosti oziroma skrivnosti podjetja. V točkah 6 in 8 uvodnih določil je sicer določeno, da lahko države članice presežejo minimalne standarde, določene v tej direktivi, in tako omogočijo obsežnejšo ponovno uporabo. Vendar pa se predložitvenemu sodišču postavlja vprašanje ali lahko nacionalna ureditev za nekatere (zgoraj naštete) dokumente in za nekatere (zgoraj navedene) zavezance določi, da so ti dokumenti absolutno dostopni javnosti, ne da bi se upoštevala omejitev poslovne skrivnosti, torej ali se s takšno ureditvijo presega okvire direktive, znotraj katerih bi ureditev lahko bila strožja.

15. Poleg tega, prvega vprašanja pa se postavlja še eno vprašanje glede druge pravne podlage; revidentka je namreč banka, zato je poleg omenjene direktive zavezana tudi k delovanju po drugih predpisih. Delovanje teh institucij je urejeno tudi z Direktivo 2013/36/EU in Uredbo (EU) št. 575/2013, ki določata bonitetne zahteve za kreditne institucije in investicijska podjetja ter v bančno zakonodajo EU prenašata vsebino Basla III. Uredba v delu 8 določa, da morajo institucije razkriti vrsto podatkov, ki se nanašajo primeroma na cilje in politike glede upravljanja tveganj, kapital, izpostavljenost institucije kreditnemu tveganju, politiko prejemkov itn. Vendar pa, in to je pomembno poudariti, lahko v skladu s členom 432(2) Uredbe (EU) št. 575/2013 institucije opustijo razkritje enega ali več podatkov, ki bi jih morale razkriti, če vsebujejo informacije, ki se štejejo kot zaupne ali so poslovna skrivnost. Slednje ne velja samo za razkritja iz členov 437 (kapital) in 450 (prejemki zaposlenih). Informacije se štejejo za poslovno skrivnost institucije, če bi njihovo razkritje javnosti oslabilo njen konkurenčni položaj. Lahko vključujejo informacije o produktih ali sistemih, zaradi katerih bi se v primeru razkritja konkurentom zmanjšale vrednosti naložb institucije. Šteje se, da so informacije zaupne, če obstajajo obveznosti do strank ali drugi odnosi z nasprotnimi strankami, ki institucijo zavezujejo k zaupnosti.

16. Institut razkritij se sicer od instituta dostopa do informacij javnega značaja razlikuje v namenu in v pravilih; medtem ko je dostop do informacij javnega značaja po direktivi (2003/98) namenjen nadzoru javnosti nad delovanjem javnega, nadzoru nad uporabo javnih sredstev in ponovni rabi teh informacij ter v času tudi ni omejen (se lahko zahteva kadarkoli), je institut razkritja po uredbi (575/2013) namenjen zagotavljanju informacij potencialnim vlagateljem, da se seznanijo s finančnim položajem institucije. Čeprav se stranke v sporu sklicujejo ravno na pravila o razkritjih, predložitveno sodišče meni, da je podlaga v pravilih za dostop do informacij javnega značaja. Vendar pa v nobenem primeru ni prepričano, ali se obe pravni podlagi (Uredba (EU) št. 575/2013 in Direktiva 2003/98) v primeru bank dopolnjujeta oziroma prekrivata.

17. Po presoji predložitvenega sodišča tako ni izključeno, da bi tudi razkritje samo nekaterih podatkov o poslih iz avtorskih in svetovalnih pogodb (kot so zneski plačil, trajanje pogodbe in podatki o poslovnih partnerjih) lahko vplivalo na konkurenčni položaj banke, četudi te storitve ne spadajo v jedro njene dejavnosti. Zato bi pri podatkih o tovrstnih poslih lahko šlo za zaupne informacije oz. poslovno skrivnost. Ker so ti podatki absolutno javni, jih morajo zavezanci objaviti, četudi bi bil njihov interes za zaščito teh podatkov močnejši od interesa javnosti za dostop. Tako izvedba Direktive 2003/98 v slovenski pravni red, na način, da se nekateri dokumenti popolnoma razkrijejo, pomeni odstop od direktive. Predložitveno sodišče sicer razume, da je direktiva akt minimalne harmonizacije in da lahko država članica sprejme ukrepe, ki omogočijo obsežnejši dostop do informacij in njihovo ponovno rabo (točki 6 in 8 uvodnih določil in člen 1 Direktive 2003/98), a se sprašuje, ali je treba določbo tretje alineje, 2.c točke 1. člena razlagati tako, da se lahko poslovna skrivnost popolnoma izključi kot razlog za omejitev dostopa do informacij javnega značaja.

18. Na razlago te določbe vpliva tudi omenjena 8. točka uvodnih določil direktive, ki pri ponovni uporabi informacij javnega sektorja določa tudi uporabo načela sorazmernosti. Takšen pristop pa zasleduje tudi Uredba (EU) št. 575/2013.(16) Namen razkritij po uredbi je zagotoviti točne in celovite informacije v zvezi s profilom tveganosti posameznih institucij,(17) a ne na račun poslovnih skrivnosti, kot je pojasnjeno v točki 15 zgoraj. Zato se predložitveno sodišče sprašuje, ali se Direktiva 2003/98 lahko razlaga tako, da dopušča širši dostop javnosti do podatkov, kot to določa Uredba 575/2013, ne glede na to, da imata akta različne cilje. Namreč, če akt poenotesnja glede vprašanj razkritja tega ne dopušča (Uredba 575/2013), ni dovolj jasno, ali lahko takšno ureditev vseeno dopusti nacionalno izvedbeno pravilo Direktive 2003/98 glede dostopa javnosti do podatkov.

19. Z razkritji po Uredbi 575/2013 se stremi k okrepitvi tržne discipline in finančne stabilnosti, pa tudi k večji preglednosti.(18) Institucije so dolžne razkriti poslovne informacije takšnega značaja, ki vlagateljem in komitentom omogočajo ex ante odločitev o poslovnih transakcijah. Ne gre torej za informacije javnega značaja, ki imajo namen zagotavljati nadzor, transparentnost institucij iz javne sfere. Ta dva pravna instituta: dostop do informacije javnega značaja na eni, in razkritje podatkov na drugi strani, se razlikujeta tako po namenu, kot po načinu urejanja. Tudi postopek razkritja je različen: banke morajo podatke razkriti enkrat letno kot del ali prilogo k finančnim izkazom, na spletni strani banke. Če ne, storijo prekršek po 13. točki prvega odstavka 373. člena Zakona o bančništvu (ZBan-2).(19) Informacije javnega značaja, na drugi strani, po Direktivi, pa mora zavezanec posredovati na zahtevo prosilca, zoper zavrnilno odločbo pa ima prosilec možnost pritožbe na Informacijskega pooblaščenca. Zato predložitveno sodišče meni, da gre za dva predpisa z različnimi cilji in področji uporabe.

20. Iz mnenja ECB z dne 27. maja 2014 o javnem dostopu do določenih informacij o slabih posojilih nekaterih bank je prav takopa je mogoče sklepati, da se razkritja po ZDIJZ in Uredbi (EU) št. 575/2013 delno tudi prekrivajo.(20) ECB je prav glede predloga novele ZDIJZ že izpostavila, da uredba določa celovito ureditev glede razkritij, ki vključuje tudi pravila o razkritju oslabljenih izpostavljenosti in o zaupnih informacijah.(21) Ureditev v 4. a členu ZDIJZ se v zvezi s prejemki vodilnih članov organov upravljanja ali nadzora prekriva s členom 450(1)(j) uredbe, ki določa, da institucija na zahtevo države članice ali pristojnega organa objavi celotni prejemek vsakega člana upravljalnega organa ali višjega vodstva. Delno prekrivanje vsebine obeh ureditev bi bil lahko indic, da slovenski zakon posega na področje uporabe uredbe. Predložitveno sodišče meni, da je zato za odločitev o reviziji v tem sporu treba preučiti tudi vprašanje, ali opisana ureditev po ZDIJZ posega v področje uporabe Uredbe (EU) št. 575/2013 oz. obratno. Konkretneje, odgovoriti je treba na vprašanja, ali ta uredba izčrpno ureja razkritja podatkov o poslovanju bank, ali pa lahko posamezniki od teh institucij ex post (vedno) zahtevajo tudi razkritja, ki z uredbo niso izrecno predvidena, kot so v tem primeru podatki o svetovalnih pogodbah. Kolikor uredba tega ne omogoča, je pomembno vprašanje, ali lahko to omogočijo nacionalna izvedbena pravila na podlagi Direktive 2003/98. Predložitveno sodišče sicer meni, da nacionalno izvedbeno pravilo na podlagi Direktive 2003/98 ne sme posegati preko meja pravil, ki jih postavi uredba, kot akt poenotesnja, pri institutu razkritja; namreč, meja razkritja, postavljena z Uredbo 575/2013, se tako z institutom dostopa do informacij javnega značaja izbriše.

IV. Presoja z vidika temeljnih svoboščin

21. Poleg zgoraj razloženih vprašanj pa predložitveno sodišče opozarja tudi na uporabo primarnega prava EU. Namreč, če se sekundarno pravo EU ne uporablja za položaj, v katerem morajo banke razkriti osnovne podatke o poslih, ki obsegajo donatorske, sponzorske, svetovalne, avtorske in druge intelektualne storitve, se ta položaj lahko nanaša na temeljne svoboščine pravice ustanavljanja, prostega pretoka storitev in prostega pretoka kapitala (členi 49, 56 in 63 PDEU)(22) ter temeljno pravico svobodne gospodarske pobude po 16. členu Listine EU o temeljnih pravicah.(23) Pomembno je namreč, da revidentka ni več pod prevladujočim vplivom države, temveč je v lasti podjetja iz druge države članice, pa mora kljub temu še vedno omogočiti dostop do podatkov, ki so nastali v času prevladujočega vpliva države. Spor sicer ne izhaja iz časa po nakupu banke, zato predložitveno sodišče skrbi, da bi vprašanje glede razlage omenjenih svoboščin notranjega trga bilo videno zgolj kot hipotetično in zato vprašanje za predhodno odločanje nedovoljeno. Vendar pa predložitveno sodišče kljub temu podaja tudi razlago tega vprašanja, kajti to ni samostojno vprašanje ampak je tesno povezano z učinki minimalne harmonizacije, ki jo dopušča Direktiva 2003/98.

22. Torej, takšno izvedbeno nacionalno pravilo o absolutnem dostopu do podatkov, brez možnosti omejitve zaradi poslovne skrivnosti, pomeni, da lahko omenjene svoboščine omejuje, ker jih dela manj zanimive za tuje vlagatelje, kupce delnic in ponudnike storitev. Zahteve po javni objavi podatkov o sklenjenih poslih bi lahko odvrnile določene pogodbene partnerje iz drugih držav članic, da banki zagotavljajo storitve, saj bi s tem tvegali, da se ti podatki (takšni, ki niso predmet javnih naročil in ko gre za poslovne skrivnosti) objavijo v medijih. Pravilo, po katerem mora banka še pet let po prenehanju večinskega vpliva države sporočiti širok nabor podatkov o sklenjenih poslih v času, ko je še bila pod tem vplivom, bi lahko tudi odvrnilo potencialne investitorje iz drugih držav članic od nakupa delnic institucije oziroma naredilo izvrševanje temeljnih svoboščin manj privlačno. Poleg tega ni namen niti smisel pravil o dostopu do informacij javnega značaja, da bi si na ta način konkurenti pridobili za krepitev njihovega tržnega položaja koristne informacije o poslovanju druge banke. Predložitveno sodišče meni tudi, da je varnost bančnega poslovanja lahko oslabljena, če postanejo javno dostopni podatki o tem, kdo zagotavlja in vzdržuje informacijski sistem banke, kateri računalniški sistemi se uporabljajo za spletne bančne storitve, oziroma obvladovanje rizikov (CrediMetrix). Ker bančna dejavnost temelji na zaupanju, bi razkritje vseh zadevnih pogodb na absoluten način - in s tem zaupnih informacij - lahko prispevalo k negativnim odzivom komitentov, lahko bi povzročilo tudi napačno razumevanje načina poslovanja banke.

23. Vendar pa predložitveno sodišče meni, da se v čezmejnih primerih takšna nacionalna ureditev, ki je posledica dovoljenih odstopanj od minimalne harmonizacije, sploh ne more uporabiti. Namreč, eden izmed pogojev minimalne harmonizacije je tudi, da ta ne sme biti v nasprotju s PDEU oziroma ne sme ovirati polnega učinka temeljnih svoboščin.(24) To pomeni, da se nacionalno pravilo, ki bi imelo takšen učinek, ne uporabi in se neposredno uporabi določilo in standard Direktive 2003/98, da poslovna skrivnost pomeni izjemo od dostopa do informacij javnega značaja. Z drugimi besedami, predložitveno sodišče je mnenja, da se v primerih čezmejnih elementov zaradi pravil o svoboščinah notranjega trga zgoraj opisana nacionalna ureditev, ki je rezultat minimalne harmonizacije, ne more uporabiti.

V. Vprašanja za predhodno odločanje

24. Glede na navedeno Vrhovno sodišče RS na podlagi tretjega odstavka v povezavi s točko (b) prvega odstavka 267. člena PDEU na Sodišče EU naslavlja naslednja vprašanja:

(1) Ali je treba tretjo alinejo člena 1(2)(c) Direktive 2003/98, spremenjeno z Direktivo 2013/37 (konsolidirana verzija), upoštevaje pristop minimalne harmonizacije, razlagati tako, da nacionalna ureditev lahko dopušča neomejen (absoluten) dostop do vseh podatkov iz avtorskih in svetovalnih pogodb, tudi če so te opredeljene kot poslovna skrivnost, in sicer zgolj za subjekte pod prevladujočim vplivom države, ne pa tudi za ostale zavezance, in ali na razlago vpliva tudi Uredba (EU) št. 575/2013 glede pravil o razkritju in sicer tako, da dostop do informacij javnega značaja po Direktivi 2003/98 ne more biti obsežnejši kot so enotna pravila o razkritju po tej Uredbi?

(2) Ali je treba Uredbo 575/2013 glede pravil o razkritju v zvezi s poslovanjem bank, še posebej njen del 8, člena 446 in 432(2), razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi države članice, ki banki, ki je, oziroma je bila, pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, nalaga razkritje podatkov o sklenjenih pogodbah za svetovalne, odvetniške, avtorske in druge intelektualne storitve, in sicer podatke o vrsti posla, pogodbenem partnerju (za pravno osebo: naziv ali firma, sedež, poslovni naslov), pogodbeni vrednosti, višini posameznih izplačil, datumu sklenitve pogodbe, trajanju posla in enakih podatkih iz aneksov k pogodbam, nastalih v času prevladujočega vpliva, brez vsakršne izjeme in brez možnosti tehtanja med interesi javnosti po dostopu do podatkov in interesom banke po ohranitvi poslovne skrivnosti, če ne gre za primer s čezmejnimi okoliščinami?

......

(1) Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15.
(2) Uradni list RS, št. 5/2017.
(3) Sodba z dne 6. oktobra 1982 v zadevi 283/81-Cilfit in drugi, Recueil, str. 3415, točka 21.
(4) UL L št. 345 z dne 31. 12. 2003, str. 90, zadnjič spremenjena z Direktivo 2013/37/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o spremembi Direktive 2003/98/ES o ponovni uporabi informacij javnega sektorja (UL L št. 175 z dne 27. 6. 2013, str. 1).
(5) UL L 176/1, 27. 6. 2013.
(6) Kreditna institucija pomeni družbo, katere dejavnost je sprejemanje vlog ali drugih vračljivih sredstev od javnosti in dajanje kreditov za svoj račun.
(7) UL L 176, 27. 6. 2013, str. 338–436.
(8) Prvi odstavek 1. člena ZDIJZ.
(9) Prvi odstavek 1. a člena ZDIJZ.
(10) Prva alineja drugega odstavka 1. a člena ZDIJZ.
(11) Peti odstavek 1. a člena ZDIJZ. Predlagatelj zakona je kot cilj ZDIJZ-C navedel večjo stopnjo transparentnosti pri sklepanju poslov, ki naj pripomore k bolj učinkovitemu upravljanju s premoženjem in finančnimi sredstvi Republike Slovenije, lokalnih skupnosti ali oseb javnega prava. Poročevalec DZ, 8. 10. 2013, EPA: 1500-VI, str. 4.
(12) Prvi odstavek 4. člena ZDIJZ.
(13) Prva alineja prvega odstavka 4. a člena ZDIJZ.
(14) Prvi odstavek 6. a člena ZDIJZ.
(15) Tretji odstavek 6. a člena ZDIJZ.
(16) Tretji odstavek 6. a člena ZDIJZ.
(17) Tretji odstavek 6. a člena ZDIJZ.
(18) Uvodne izjave 76, 77, 97, 114 Uredbe (EU) št. 575/2013.
(19) Uradni list RS, št. 25/15, 44/16 – ZRPPB in 77/16 – ZCKR.
(20) CON/2014/39.
(21) Prav tam, str. 3.
(22) Uradni list C 326, 26. 10. 2012, str. 47.
(23) Na to temeljno pravico se Sodišče sklicuje v novejših sodbah, kot na primer v sodbi C-201/15, AGET Iraklis, z dne 21. decembra 2016, ECLI:EU:C:2016:972.
(24) Gl. Peter Rott, Minimum Harmonization for the Completion of the Internal Market? The Example of Consumer Sales Law, v: Common Market Law Review 5/03, str. 1114 in gl. tudi Michael Dougan, Minimum harmonization and the internal market, v: Common Market Law Review 37/2000, str. 853 ter tam navedene odločitve Sodišča EU, ki zavzemajo stališče, da imajo izvedbena pravila minimalne harmonizacije meje, ki se kažejo v popolnem učinku svoboščin notranjega trga.

Datum zadnje spremembe:

14.12.2021

Podobni dokumenti:

• VSRS Predlog I Up 291/2016
• VSRS Predlog X Ips 52/2021
• VSM Predlog III Cp 1836/2009