Predhodna vprašanja SEU

UPRS Predlog I U 891/2013

Izrek

I. Sodišču Evropske unije se predlaga sprejem predhodne odločbe o razlagi člena 71 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. 9. 2005 o podpori za razvoj podeželja iz evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja.

II. Postopek se prekine do odločitve Sodišča Evropske unije.

Besedilo

I. Predmet spora

1. Tožena stranka je z odločbo št. 33123-8/2010-36 z dne 25. 4. 2013 zavrnila zahtevek tožeče stranke za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33123-8/2010-13 z dne 19. 10. 2010 za ukrep 3, osi št. 322: obnova in razvoj vasi, ki ga je 1. 6. 2011 vložila tožeča stranka, ker je na podlagi opravljenega ogleda naložbe na kraju samem ugotovila, da je tožeča stranka pričela z deli 16. 8. 2010, torej še pred izdajo odločbe o dodelitvi sredstev št. 33123-8/2010-13 z dne 19. 10. 2010; pri čemer je tožena stranka upoštevala, da je tožeča stranka kot naročnik z izbranim izvajalcem C. d.d.) dne 13. 7. 2010 podpisala pogodbo za izvedbo del z odložnim rokom, ki je veljaven in skladen z določili predmetnega javnega razpisa, če tožeča stranka (investitor) ne bi pričela z deli pred izdajo odločbe o dodelitvi sredstev. Ker je bila vloga tožeče stranke za predmetno naložbo odobrena v odstotkovni višini celotne naložbe, ki se je izvajala skupaj z drugim sofinancerjem P. d.d., ne pa na način, da bi bila sofinancirana samo določena dela, je s pričetkom kakršnihkoli del tožeča stranka prevzela Obveznosti z izbranim izvajalcem pred izdajo odločbe o odobritvi sredstev št. 33123-8/2010 z dne 19. 10. 2010. Tožena stranka se je v izpodbijani odločbi postavila na stališče, da vsaka pričeta dela, ki izhajajo iz sklenjene pogodbe z izvajalcem, povzročijo nastanek obveznosti.

II. Pravo Unije

2. Podporo EU za razvoj podeželja, ki jo sofinancira Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (v nadaljevanju EKSRP), je v tej zadevi relevantnem obdobju urejala Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. 9. 2005 o podpori za razvoj podeželja iz EKSRP (v nadaljevanju Uredba 2005/1698/ES). Po določbi 61. točke njene uvodne izjave bi v skladu z načelom subsidiarnosti in ob upoštevanju izjem morala obstajati nacionalna pravila o upravičenosti izdatkov. Navedena Uredba v členu 71 (upravičenost izdatkov) (1) določa, da brez poseganja v člen 39 (1) Uredbe (ES) št. 1290/2005 izdatek pride v poštev za prispevek EKSRP, če ustrezno pomoč dejansko izplača plačilna agencija med 1. januarjem 2007 in 31. decembrom 2015. Sofinancirane dejavnosti se ne smejo zaključiti pred datumom začetka upravičenosti do pomoči. Določba člena 71(2) te Uredbe določa, da izdatki pridejo v poštev za prispevke iz EKSRP samo, če so nastali pri dejavnostih, za katere se je odločil organ upravljanja zadevnega programa ali programa v okviru njegove odgovornosti na podlagi izbirnih meril, ki jih določi pristojni organ. Določba člena 71(3) te uredbe pa določa, da se pravila o upravičenosti izdatkov določijo na nacionalni ravni ob upoštevanju posebnih pogojev, ki so bili v tej uredbi določeni za nekatere ukrepe za razvoj podeželja.

III. Nacionalni predpisi

3. Splošna določba, ki se nanaša na razvoj podeželja, je določena v Zakonu o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 45/2008, 57/2012, 90/2012 - ZdZPVHVVR, v nadaljevanju ZKme-1), ki v 12. členu določa, da za izvajanje ukrepov razvoja podeželja vlada določi: - vrsto ukrepov, pogoje, upravičence, merila in postopke za uvedbo in izvajanje posameznega ukrepa razvoja podeželja; - finančna sredstva, namenjena za posamezne ukrepe razvoja podeželja. Določba 10. člena ZKme-1 pa določa, da vlada v skladu s programskimi dokumenti sprejme predpise za izvedbo ukrepov kmetijske politike. V 22. členu ZKme-1 je določen namen ukrepov razvoja podeželja, in sicer ta določba predpisuje, da so ukrepi razvoja podeželja usmerjeni k povečanju učinkovitosti in konkurenčnosti pridelave ter predelave kmetijskih pridelkov in živil, okolju prijazni kmetijski dejavnosti, prestrukturiranju in ohranjanju poseljenosti podeželja ter krajine, ob upoštevanju okoljske in naravovarstvene sprejemljivosti, ter izboljšanju kakovosti življenja na podeželju in spodbujanju večje raznovrstnosti gospodarskih dejavnosti na podeželju.

Glede odločbe o pravici do sredstev prvi odstavek 53. člena ZKme-1 določa, da pristojni organ strankam, katerih vloge izpolnjujejo predpisane pogoje iz predpisov in javnega razpisa in so za ta namen zagotovljena sredstva, izda odločbo o pravici do sredstev. V skladu z določbo prvega odstavka 56. člena ZKme-1 stranke za izplačilo sredstev vlagajo zahtevke. Po četrtem odstavku 56. člena ZKme-1 zahtevek, ki je v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev, organ z odločbo zavrne.

4. Na podlagi v prvem odstavku prejšnje točke tega predloga navedenih določb ZKme-1 je Vlada Republike Slovenije izdala Uredbo o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2010-2013 (Uradni list RS, št. 40/2010, 85/2010, v nadaljevanju Uredba PRP). Pri ukrepu: obnova in razvoj vasi - ukrep 322 v skladu z določbo 4. točke 78. člena Uredbe PRP predmet podpore predstavljajo naložbe v obnavljanje in izgradnjo večnamenskih zgradb skupnega pomena za medgeneracijsko druženje, kulturno-umetniško, športno in drugo prostočasno dejavnost lokalnega prebivalstva na podeželju. Določba četrtega odstavka 79. člen Uredbe PRP pa določa, da so upravičeni stroški naložbe samo stroški, nastali od datuma izdaje odločbe o pravici do sredstev do dokončanja naložbe oziroma najpozneje do 30. junija 2015. Kot začetek stroška se šteje prevzem obveznosti upravičenca na račun morebitnih dodeljenih sredstev (sklenitev katerekoli pogodbe, naročanje materiala, opreme, storitev ali del).

5. Javni razpis za ukrep 322 obnova in razvoj vasi (Uradni list RS, št. 49/2010, v nadaljevanju Javni razpis), na katerega se je prijavila tožeča stranka, v 4. točki II. poglavja „Predmet podpore" določa, da je med drugim predmet podpore obnavljanje in izgradnja večnamenskih zgradb skupnega pomena za medgeneracijsko druženje, kulturno - umetniško, športno in drugo prostočasno dejavnost lokalnega prebivalstva na podeželju. V poglavju IV/1 „Vstopni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni ob oddaji vloge za javni razpis" Javnega razpisa je pod naslovom „Naložbe" v 1. točki določeno, da se naložba ne sme pričeti izvajati pred izdajo odločbe o pravici do sredstev. V poglavju VI. Javnega razpisa z naslovom „Upravičeni stroški" je v 3. točki določeno, da so skladno z 79. členom Uredbe PRP do podpore upravičeni stroški naložb, ki so nastali od datuma izdaje odločbe o pravici do sredstev do dokončanja naložbe oziroma najpozneje do 30. 6. 2015. Iz 4. točke VI. poglavja Javnega razpisa izhaja, da so do podpore upravičeni tudi morebitni splošni stroški, kot so priprava vloge, stroški pridobitve gradbene dokumentacije, priprava zahtevkov za izplačilo, nastali po 1. 1. 2007 do vložitve zadnjega zahtevka za izplačilo sredstev. Vlagatelj pred datumom začetka upravičenosti stroškov ne sme začeti z deli, niti prevzeti nobenih obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev. V 5. točki VI. poglavja Javnega razpisa pa je določeno, da se kot začetek stroška skladno z 79. členom Uredbe PRP šteje prevzem katerekoli obveznosti upravičenca na račun morebitno dodeljenih sredstev (sklenitev pogodbe, naročanje materiala, opreme, storitev ali del). Vlagatelj pa lahko začne s postopkom izbire izvajalca skladno z Zakonom o javnem naročanju, vendar pogodbe z izbranim izvajalcem ne sme skleniti pred izdajo odločbe o pravici do sredstev.

IV. Potek postopka in trditve strank

Upravni postopek

6. Tožeča stranka je dne 19. 8. 2010 ob 15.48.00 uri vložila popolno vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za sofinanciranje iz ukrepa obnova in razvoj vasi, ki so bila razpisana z Javnim razpisom. Tožena stranka je z odločbo št. 33123-8/2010-13 z dne 19. 10. 2010 izdala odločbo o pravici do sredstev, s katero je tožeči stranki odobrila nepovratna sredstva programa razvoja podeželja sofinanciranega iz EKSRP, ukrep obnova in razvoj vasi, v višini do 128.200,52 EUR.

7. Tožeča stranka je 1. 6. 2011 vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 128.200,52 EUR in zahtevku priložila ustrezno dokumentacijo.

8. Tožena stranka je z odločbo št. 33123-8/2010/26 z dne 3. 11. 2011 zahtevek tožeče stranke za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33123-8/2010-13 z dne 19. 10. 2010 zavrnila. V obrazložitvi je navedla, da je bilo pri obravnavi zahtevka za izplačilo sredstev na podlagi predložene dokumentacije ugotovljeno, da tožeča stranka ne izpolnjuje vseh pogojev oziroma kriterijev, določenih v Uredbi PRP in Javnem razpisu, saj je s pričetkom del dne 16. 8. 2010, kar pa je pred izdajo odločbe o odobritvi sredstev z dne 19. 10. 2010, kršila določbi 3. do 5. točke VI. poglavja Javnega razpisa. Vsaka pričeta dela, ki izhajajo iz sklenjene pogodbe z izvajalcem, namreč povzročijo nastanek obveznosti, ki jih Javni razpis glede na navedene določbe ne dovoljuje.

9. Upravno sodišče je s sodbo I U 2220/2011-9 z dne 13. 2. 2013 tožbi tožeče stranke zoper v prejšnji točki tega predloga navedeno odločbo tožene stranke št. 33123-8/2010/26 z dne 3. 11. 2011 ugodilo, navedeno odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek.

10. Tožena stranka je v ponovljenem postopku na podlagi sodbe Upravnega sodišča I U 2220/2011-9 z dne 13. 2. 2013 z odločbo št. 33123-8/2010-36 z dne 25. 4. 2013, ki je predmet tega spora, zahtevek tožeče stranke za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33123-8/2010-13 z dne 19. 10. 2010, ponovno zavrnila. V obrazložitvi odločbe navaja, da na podlagi primerjave med 71. členom Uredbe 2005/1698/ES in določbami Uredbe PRP in Javnega razpisa ugotavlja, da je v nacionalnem predpisu odločba o odobritvi sredstev pogoj za začetek dejavnosti in s tem začetna točka upravičenosti stroškov. V evropskem predpisu pa je po drugi strani predpisano, da se sofinancirana dejavnost lahko zaključi po datumu začetka upravičenosti do pomoči, kar v skladu z upravnim postopkom tožene stranke sovpada z izdajo odločbe. Investicija tako ne sme biti zaključena pred odločitvijo o upravičenosti, kar dejansko pomeni, da ne sme biti dokončno izvedena pred izdano odločbo. Po mnenju tožene stranke tako smiselno obe določbi opredeljujeta upravičenost do sofinanciranja v obdobju po izdani odločbi in pred zaključkom investicije, ki mora nastopiti po izdani odločbi. Zato tožena stranka meni, da določbi nista v nasprotju, ampak se dopolnjujeta. Po njenem prepričanju to potrjuje tudi člen 71(2) Uredbe 2005/1698/ES. Tožena stranka tako meni, da je z določbami Uredbe PRP in Javnega razpisa podrobneje predpisan začetek upravičenosti stroškov za sofinancirano dejavnost, s čimer je Republika Slovenija, kot država članica, izvršila svojo pristojnost in tudi dolžnost podrobneje opredeliti upravičenost izdatkov. Dalje v izpodbijani odločbi tožena stranka navaja, da je bilo pri pregledu zahtevka za izplačilo ugotovljeno, da je tožeča stranka pogodbo z izvajalcem po izvedenem javnem naročilu podpisala že 13. 7. 2010, odločba o dodelitvi sredstev št. 33123-8/2010-13 pa je bila izdana 19. 10. 2010, torej kasneje. S tem je bilo ugotovljeno odstopanje od pravila, določenega v četrtem odstavku 79. člena Uredbe PRP ter v 3. in 5. točki VI. poglavja Javnega razpisa. Zaradi ugotovljenega neskladja z zahtevami Uredbe PRP in Javnega razpisa, ki se nanaša na datum izdaje odločbe o odobritvi sofinanciranja in datum podpisane pogodbe, je tožena stranka tožečo stranko po telefonu pozvala, da se o tem izjasni. Nato je tožena stranka z administrativno kontrolo in kontrolo na terenu preverila resničnost datuma začetka izvajanja del in dne 9. 9. 2011 opravila ogled na kraju samem, ki je pokazal, da je izvajalec del C. d.d. pričel z deli že 16. 8. 2010, kar je razvidno iz gradbenega dnevnika ter odvozi odpadnega materiala dne 18. 8. 2010, kakor tudi iz Poročila o nastalih gradbenih odpadkih in ravnanju z njimi. Administrativni pregled fotokopij gradbenega dnevnika je na tretji strani z dne 19. 8. 2010 pokazal, da so tega dne potekala dela na rušenju strehe. Streha je skupni del zgradbe, iz popisov pa izhaja, da je bila tudi skupni del naložbe, ki jih je tožeča stranka stroškovno uveljavljala v 10. in 11. točki rušitvenih del „sklopa A - skupni deli in naprave". Ne glede na to, kdaj je bila za opravljena dela dejansko izstavljena gradbena obračunska situacija in ne oziraje se na morebitne medsebojne dogovore med tožečo stranko in soinvestitorjem P. d.d., je tožena stranka ugotovila, da so bila dela na predmetni naložbi pričeta pred izdajo odločbe o dodelitvi sredstev št. 33123-8/2010-13 z dne 19. 10. 2010. Ker je vloga tožeče stranke za predmetno naložbo odobrena v odstotkovni višini celotne naložbe, ki se je izvajala skupaj z drugim sofinancerjem P. d.d., ne pa na način, da bi bila sofinancirana samo določena dela, je s pričetkom kakršnihkoli del tožeča stranka prevzela obveznosti z izbranim izvajalcem pred izdajo odločbe o odobritvi sredstev št. 33123-8/2010-13 z dne 19. 10. 2010. Vsaka pričeta dela, ki izhajajo iz sklenjene pogodbe z izvajalcem, pa povzročijo nastanek obveznosti.

Sodni postopek

11. O tej zadevi je upravno sodišče že odločalo, in sicer o tožbi tožeče stranke zoper prvo odločbo tožene stranke št. 33123-8/2010/26 z dne 3. 11. 2011 o zavrnitvi zahtevka tožeče stranke za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev, in sicer s sodbo I U 2220/2011-9 z dne 13. 2. 2013. Z navedeno sodbo je tožbi tožeče stranke ugodilo, odločbo Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (tožene stranke) št. 33123-8/2010/26 z dne 3. 11. 2011 odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek. V navedeni sodbi se je Upravno sodišče postavilo na stališče, da določba člena 71(1) Uredbe 2005/1698/ES, za razliko od 79. člena nacionalne Uredbe PRP in določbe 3. do 5. točke VI. poglavja Javnega razpisa, ne predpisuje, kdaj se mora oziroma se sme začeti izvajati sofinancirana dejavnost, temveč zgolj omejuje zaključek le-te, in sicer se sofinancirana dejavnost ne sme zaključiti pred datumom začetka upravičenosti do pomoči. Tako je Upravno sodišče pritrdilo tožeči stranki, da Javni razpis in nacionalna Uredba PRP, na katerih temelji izpodbijana odločba z dne 3. 11. 2011, določata strožje pogoje, kot jih določa Uredba 2005/1698/ES v členu 71(I). Glede na to, da je Uredba 2005/1698/ES v celoti zavezujoča in da se neposredno uporablja v vseh državah članicah (drugi odstavek 288. člena PDEU), bi moral upravni organ, ob ugotovljenem neskladju nacionalnih predpisov z Uredbo 2005/1698/ES, pri odločanju o predmetnem postopku uporabiti relevantne določbe slednje (načelo primarnosti prava EU). Ker tega ni storil, je po presoji Upravnega sodišča v zgoraj navedeni sodbi materialno pravo napačno uporabil, zato je sodišče odločilo, da je izpodbijana odločba št. 33123-8/2010-26 z dne 3. 11. 2011 nezakonita in je zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

12. Tožeča stranka v tožbi zoper odločbo tožene stranke št. 33123-8/2010-36 z dne 25. 4. 2013, ki je bila izdana v ponovljenem postopku in s katero je tožena stranka ponovno zavrnila zahtevek tožeče stranke za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33123-8/2010-13 z dne 19. 10. 2010, uveljavlja nepravilno ugotovljeno dejansko stanje, napačno uporabo materialnega prava in bistveno kršitev pravil postopka. Tožeča stranka v tožbi izpostavlja, da tožena stranka pri izdaji izpodbijane odločbe ni pravilno uporabila predpisa, na podlagi katerega je izpodbijano odločbo izdala, poleg tega pa je izpodbijana odločba tudi v nasprotju s pravnim mnenjem Upravnega sodišča v sodbi I U 2220/2011-9 z dne 13. 2. 2013. Navaja, da izpodbijana odločba temelji na nacionalni Uredbi PRP in Javnem razpisu, ki glede upravičenosti izdatkov določata strožje pogoje, kot jih določa Uredba 2005/1698/ES. Glede sklicevanja tožene stranke v izpodbijani odločbi na člen 71(3) Uredbe 2005/1698/ES navaja, da takšna razlaga nima opore v tej določbi. Meni, da bi bil namen Uredbe 2005/1698/ES (to je unifikacija nekega pravnega razmerja) povsem izvotlen, če bi lahko posamezne države določile „svoja pravila". Pa tudi kolikor bi lahko pritrdili stališču tožene stranke, da zadevna Uredba dopušča državam članicam, da same strožje določijo oziroma drugače pravice upravičencev glede upravičenih izdatkov, tožeča stranka meni, da bi to Republika Slovenija lahko storila le z zakonom in ne z nacionalno uredbo. Podzakonski akt, kar je tudi nacionalna Uredba PRP, Javni razpis pa je celo le pravni akt poslovanja, je namreč le izvedbeni akt, z njim pa ni možno, kot se to lahko stori z zakonom, spreminjati, urejati ali posegati v pravice. Tako Zakon o vladi v 21. členu daje pristojnost vladi izdajati uredbe le za izvrševanje predpisov EU, kar pomeni, da vlada z nacionalno uredbo podrobneje določi izvrševanje določenih predpisov (zakonov in predpisov EU), ne more pa z njimi določati novih pravic in obveznosti ali vanje posegati tako, da jih omejuje. Tako tožeča stranka meni, da v nacionalni zakonodaji ni zakona, ki je edini predpis, s katerim se lahko določajo pravice in obveznosti, ki bi podrobneje določal oziroma omejeval obdobje upravičenosti izdatkov, ki je določeno v členu 71 Uredbe 2005/1698/ES. S podzakonskimi predpisi pa teh pravic ni možno omejiti. Tako tožeča stranka meni, da sta tako predmetni Javni razpis kot nacionalna Uredba PRP neskladna z Ustavo Republike Slovenije in Uredbo 2005/1698/ES. Sporni določbi nacionalnih podzakonskih aktov - četrtega odstavka 79. člena Uredbe PRP in 3. do 5. točke VI. poglavja Javnega razpisa sta tako v nasprotju z 71. členom Uredbe 2005/1698/ES, skladno s katerim je namreč pravno nerelevantno dejstvo, ali je tožeča stranka začela z deli oziroma prevzela obveznosti pred izdajo odločbe o pravici do sredstev (česar pa kot zatrjuje tožeča stranka ves čas postopka, ni storila). Glede na določbo člena 71 Uredbe 2005/1698/ES je namreč potrebno ugotoviti le, ali so izdatki nastali v obdobju od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2015 ter se dejavnost (projekt) ni zaključil pred datumom začetka upravičenosti do pomoči. Te pogoje pa projekt tožeče stranke nedvomno izpolnjuje, zato tožeča stranka meni, da je upravičena do izplačila prispevka. V tožbi še poudarja, da mora Upravno sodišče v skladu s temeljnim načelom supremacije prava skupnosti nad nacionalnim pravom države članice(1) in skladno z doktrino neposrednega učinka predpisov, odkloniti uporabo nacionalne uredbe v delu, kjer ta določa strožje pogoje, kot veljajo v uredbi EU. To še toliko bolj velja za odklonitev uporabe določbe javnega razpisa, ki sploh ne more predstavljati materialnega prava.

V zvezi z zatrjevano bistveno kršitvijo pravil postopka v tožbi tožeča stranka navaja, da ji tožena stranka pred izdajo izpodbijane odločbe ni dala možnosti, da se o ugotovitvah upravnega organa ob ogledu na kraju samem dne 9. 9. 2011 izjasni.

Glede zatrjevanih kršitev nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja pa tožeča stranka v tožbi navaja, da kljub podpisu pogodbe z izvajalcem del in začetku del s strani solastnika objekta (P. d.d.), do izdaje odločbe o pravici do sredstev sama ni prevzela nobenih obveznosti v zvezi s tem projektom. Zato meni, da ni kršila določb Uredbe PRP in odločbe o pravici do sredstev. Poudarja, da sta pogodbi, ki ju je podpisala z izbranim izvajalcem dne 12. 7. 2010, sklenjeni pod odložnim pogojem, in sicer tako, da pričneta veljati, ko naročnik (tožeča stranka) pridobi pravnomočno odločbo tožene stranke o dodelitvi sredstev (18, člen teh dveh pogodb). Navaja pa tudi, da solastnik objekta P. d.d. zaradi nemotenega poteka svoje dejavnosti, ki ga izvaja v delu objekta, ki v naravi ustreza njenemu solastniškemu deležu, ni mogla čakati več mesecev na odobritev sredstev tožeči stranki ter s tem na začetek del, zato je v soglasju s tožečo stranko začela z deli, potrebnimi za rekonstrukcijo objekta in jih ni m ogla izvesti drugače, kot s posegom v konstrukcijsko celovitost objekta (torej tudi dela, ki v naravi predstavljajo solastniški delež tožeče stranke). Pred začetkom del se je tožeča stranka v izogib nastanku težav pri uveljavljanju pravic do sredstev EKSRP ponovno sestala s solastnikom objekta P. d.d. in izvajalcem del C. d.d. ter ju opozorila, da pred izdajo odločbe o dodelitvi sredstev s strani tožene stranke ne sme prevzemati nobenih obveznosti. Ob tem ju je tožeča stranka tudi opozorila, da dela, ki jih bo izvajalec izvedel pred sklenitvijo pogodb oziroma začetkom njihove veljave, bo izvajal izvajalec na lastne stroške oziroma na stroške investitorja P. d.d. in da za ta dela tožeča stranka ne prevzema nobenih obveznosti. Vsebino tega sestanka so stranke zapisale v obliki pisnega dogovora (Uradni zapis povzetka dogovora o izvajanju del, sklenjen med tožečo stranko in C. d.d.).

13. Tožena stranka v odgovoru na tožbo izpostavlja, da se ne strinja s stališčem Upravnega sodišča v sodbi I U 2220/2011-9 z dne 13. 2. 2013, zato je odločila, kot izhaja iz izpodbijane odločbe. Poudarja, da iz ustaljene sodne prakse SES izhaja tudi, da lahko države članice sprejmejo ukrepe za izvajanje uredbe EU, če ti ne ovirajo njene neposredne uporabljivosti, če ne prikrivajo značilnosti akta Unije in če določajo natančno izvajanje diskrecijske pravice, ki jim jo podeljuje ta uredba, vse v mejah teh določb.(2) Poudarja, da trenutka nastanka stroškov, ki se štejejo za upravičene do sofinanciranja iz EKSRP, pravo Unije izrecno ne ureja, saj določa kot pogoj za upravičenost do sofinanciranja iz EKSRP le trenutek dejanskega izplačila sredstev upravičencu, ki mora biti med 1.1. 2007 in 31. 12. 2015. Tožena stranka meni, da člen 71(3) Uredbe 2005/1698/ES omogoča, da se pravila o upravičenosti izdatkov določijo na nacionalni ravni ob upoštevanju posebnih pogojev, ki so bili v tej uredbi določeni za nekatere ukrepe za razvoj podeželja. Slednje po prepričanju tožene stranke dodatno potrjuje tudi 61. uvodna izjava k Uredbi 2005/1698/ES. Tako je skladno z Uredbo 2005/1698/ES posebej predpisano možnostjo določitve pravil o upravičenosti izdatkov Republika Slovenija z nacionalnimi predpisi glede časovnega obdobja upravičenosti stroškov za prispevek EKSRP določila, da vlagatelj pred datumom začetka upravičenosti stroškov ne sme začeti z deli, niti prevzeti nobenih obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev. Na podlagi primerjave med členom 71 Uredbe 2005/1698/ES in nacionalnimi predpisi je tako mogoče ugotoviti, da je v nacionalnih predpisih odločitev o odobritvi pomoči pogoj za začetek izvajanja sofinancirane dejavnosti in s tem začetni datum upravičenosti stroškov. Navedeno po mnenju tožene stranke potrjuje tudi člen 71 (2) Uredbe 2005/1698/ES, ki po mnenju tožene stranke ravno tako dopušča, da izdatki, nastali pred sprejemom odločitve pristojnega organa, s katero odobri podporo, niso upravičeni za prispevke iz EKSRP, Nacionalni predpisi so tako glede na člen 71 (2) Uredbe 2005/1698/ES in v skladu s pooblastilom iz člena 71 (3) Uredbe 2005/1698/ES določili podrobnejša (in ne strožja) zadevna pravila o upravičenosti izdatkov za prispevke iz EKSRP, zato po mnenju tožene stranke neskladje med relevantnim nacionalnim pravom in pravom Unije v tem delu ne obstaja.

V. Dejansko in pravno stanje

14. Tožena stranka (Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja) je dne 18. 6. 2010 v Uradnem listu RS št. 49/2010 objavila predmetni Javni razpis za ukrep 3. osi - obnova in razvoj vasi - ukrep št. 322, katerega predmet je dodelitev nepovratnih sredstev iz naslova ukrepa obnova in razvoj vasi v okviru Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za programsko obdobje 2007 - 2013.

15. Tožeča stranka Je dne 19. 8. 2010 na navedeni Javni razpis oddala vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za ureditev, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta trgovine A. v prostore Občine B. (tožeče stranke) in objekta ... Namen rekonstrukcije navedenega objekta je bil obnova večnamenske zgradbe skupnega pomena za medgeneracijsko druženje, kulturno umetniško, športno in drugo prostočasno dejavnost lokalnega prebivalstva.

16. Na podlagi navedene vloge tožeče stranke je tožena stranka z odločbo o pravici do sredstev št. 33123-8/2010-13 z dne 19. 10. 2010 tožeči stranki odobrila nepovratna sredstva v višini do 128.200,52 EUR.

17. Tožeča stranka je v skladu z odločbo o pravici do sredstev št. 33123-8/2010-13 z dne 19. 10. 2010 zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 128.200,52 EUR pri toženi stranki vložila 1. 6. 2011.

18. V postopku odločanja o zahtevku za izplačilo je tožena stranka na predmetu sofinanciranja (objektu) dne 9. 9. 2011 opravila ogled na kraju samem, pri katerem je ugotovila, da so se dela na objektu začela izvajati 16. 8. 2010. Na podlagi navedenih ugotovitev ob ogledu kraja in ob upoštevanju določb četrtega odstavka 79. člen Uredbe PRP, Javnega razpisa točke VI (3) do (5) ter 56. člena ZKme-1 je tožena stranka izdala odločbo št. 33123-8/2010-26 z dne 3. 11. 2011, s katero je zavrnila zahtevek tožeče stranke za izplačilo sredstev.

19. Upravno sodišče je s sodbo I U 2220/2011-9 z dne 13. 2. 2013 tožbi tožeče stranke zoper navedeno odločbo ugodilo, odločbo tožene stranke št. 33123-8/2010-26 z dne 3. 11. 2011 odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponovno odločanje.

20. V postopku ponovnega odločanja je tožena stranka ponovno izdala zavrnilno odločbo, in sicer z v tem upravnem sporu izpodbijano odločbo št. 33123-8/2010-36 z dne 25. 4. 2013.

21. Iz v upravnem postopku ugotovljenega dejanskega stanja izhaja, da:
- je objekt, na katerem so se izvajala dela, v solastništvu tožeče stranke in P. d.d., ki sta sklenili istočasno, v skladu s svojimi solastniškimi deleži, za potrebe svojih dejavnosti obnoviti oziroma rekonstruirati ta objekt;
- je tožeča stranka za sofinanciranje obnove oziroma rekonstrukcije dela objekta, ki v naravi predstavlja njen solastniški delež, vložila pri toženi stranki omenjeno vlogo za dodelitev sredstev. Pred vložitvijo vloge za sofinanciranje pa je izvedla postopek javnega naročanja za izbiro izvajalca del. Vlogi za dodelitev sredstev je tožeča stranka predložila vso z Javnim razpisom zahtevano dokumentacijo ter vso dokumentacijo postopka javnega naročanja, na podlagi katerega je izbrala najugodnejšega ponudnika za izvedbo del;
- sta pogodbi, ki ju je tožeča stranka uskladila in podpisala z izbranim izvajalcem C. d.d. dne 12. 7. 2010 (prilogi A7 in A8), sklenjeni pod odložnim pogojem, in sicer tako, da pričneta veljati, ko naročnik (tožeča stranka) pridobi pravnomočno odločbo tožene stranke o dodelitvi sredstev (18. člen pogodb);
- tožeča stranka ves čas postopka poudarja, da z deli na objektu ni začela in tudi ni nameravala začeti pred izdajo odločbe o pravici do sredstev. Solastnik objekta P. d.d. pa zaradi nemotenega poteka izvajanja svoje dejavnosti, ki ga izvaja v delu objekta, ki v naravi ustreza njegovemu solastniškem deležu, ni mogel čakati več mesecev na odobritev sredstev tožeči stranki s strani tožene stranke ter s tem na začetek del, zato je v soglasju s tožečo stranko začel z deli, potrebnimi za rekonstrukcijo objekta in jih ni mogel izvesti drugače, kot s posegom v konstrukcijsko celovitost objekta;
- je tožeča stranka z izvajalcem del, C. d.d., dne 31. 8. 2011 podpisala „Uradni zapis povzetka dogovora o izvajanju gradbenih del“ (priloga A9), iz III. točke katerega izhaja, da tožeča stranka daje soglasje izvajalcu del za pričetek del na objektu, ki je v solastnini P. d.d. in tožeče stranke zaradi obveznosti, ki jih ima izvajalec do investitorja P. d.d. in jih ne more izvesti drugače, kot da posega v konstrukcijsko celovitost objekta pod naslednjimi pogoji: (A) tožeča stranka v nobenem primeru ne prevzema kakršne koli obveznosti do izvajalca za dela, ki jih izvede pred sklenitvijo pogodbe iz II. točke tega zapisa. Vsa dela izvajalec lahko izvede na svoje stroške ali na stroške investitorja P. d.d. (B) Izvajalec je dolžan izvedena dela na objektu, ki je v solastnini tožeče stranke in povečujejo vrednost objekta kot celote, brezplačno prepustiti oziroma jih izročiti tožeči stranki v skladu s pogodbo iz II. točke, če se iztečejo pogoji za njeno sklenitev;
- je bil dne 9. 9. 2011 s strani službe za kontrolo tožene stranke opravljen ogled na kraju samem, ki je pokazal, da je izvajalec del, C. d.d., pričel z deli že 16. 8. 2010, kar je razvidno iz gradbenega dnevnika ter odvozov odpadnega materiala dne 18. 8. 2010. Administrativni pregled fotokopij gradbenega dnevnika je na 3. strani z dne 19. 8. 2010 pokazal, da so tega dne potekala dela na rušenju strehe, ki je skupni del zgradbe;
- iz popisov izhaja, da je bila streha tudi skupni del naložbe, ki jih je tožeča stranka stroškovno uveljavljala v 10. in 11. točki rušitvenih del „sklopa A - skupni deli in naprave" v vlogi za dodelitev sredstev.

VI. Pravna vprašanja

22. Upravno sodišče meni, da je Republika Slovenija z določitvijo začetnega datuma, od katerega priznava stroške naložbe (glede na določbo četrtega odstavka 79. člena Uredbe PRP in 3. točko VI. Poglavja Javnega razpisa je to od datuma izdaje odločbe o pravici do sredstev), določila ta pogoj strožje oziroma bistveno bolj omejevalno, kot ga glede upravičenosti izdatkov predpisuje člen 71 Uredbe 2005/1698/ES, ki v drugem stavku točke (1) opredeljuje zgolj datum oziroma rok zaključka sofinancirane dejavnosti, in sicer da se le-te ne smejo zaključiti pred datumom začetka upravičenosti do pomoči. Ne predpisuje pa datuma začetka upravičenosti izdatkov. Upravnemu sodišču se s tem v zvezi poraja vprašanje, ali takšna slovenska nacionalna ureditev nedopustno spreminja pogoje glede upravičenosti izdatkov, kot so določeni v Uredbi 2005/1698/ES, in sicer zlasti v njenem členu 71, s čimer bi lahko bil izničen namen Uredbe 2005/1698/ES, to je podpora razvoju podeželja s sofinanciranjem ukrepov iz EKSRP.

23. Upravno sodišče sicer ugotavlja, da točka (3) člena 71 Uredbe 2005/1698/ES državam članicam daje diskrecijo, da na nacionalni ravni določijo pravila o upravičenosti izdatkov, vendar pa morajo biti nacionalna pravila znotraj pravil, ki so določena z Uredbo 2005/1698/ES. Glede na to se Upravnemu sodišču zastavlja vprašanje, ali sodi določitev začetnega datuma, od katerega se priznajo upravičeni stroški, v diskrecijo držav članic, ki je določena v točki (3) člena 71 Uredbe 2005/1698/ES.

24. Glede na to, da se po določbi četrtega odstavka 56. člena ZKme-1 zahtevek, ki je v nasprotju z zahtevo četrtega odstavka 79. člena Uredbe PRP, po kateri so upravičeni stroški samo stroški, nastali od datuma izdaje odločbe o pravici do sredstev, zavrne, se Upravnemu sodišču zastavlja tudi vprašanje, ali je sankcija, določena v citiranem četrtem odstavku 56. člena ZKme-1 (to je zavrnitev zahtevka v celoti), prestroga glede na ugotovljeno dejansko stanje, ko je del uveljavljanih stroškov tožeče stranke nastal pred datumom izdaje odločbe, del pa po datumu izdaje odločbe. Sprašujemo se, ali bi bilo zahtevek za izplačilo tožeče stranke treba obravnavati po Uredbi Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. 1. 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe 2005/1698/ES glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja, zlasti po členu 30 (znižanja in izključitve) le-te.

25. Odgovori na navedena vprašanja so po oceni Upravnega sodišča Republike Slovenije ključni za odločitev v tej zadevi. Pri odločanju mora namreč uporabiti Uredbo 2005/1698/ES ter določbe Uredbe PRP in Javnega razpisa, ki so sprejete na njeni podlagi. V zvezi s temi vprašanji pa tudi še ni oblikovana praksa Sodišča Evropske unije. Odločitev v sporu je tako odvisna od razlage prava Unije.

26. Glede na navedeno Upravno sodišče Republike Slovenije na podlagi določbe 267. člena PDEU Sodišču Evropske Unije predloži v predhodno odločanje naslednji vprašanji:

1. Ali je treba Uredbo 2005/1698/ES, zlasti točko (3) člena 71, po kateri se pravila o upravičenosti izdatkov določijo na nacionalni ravni ob upoštevanju posebnih pogojev, ki so bili v tej uredbi določeni za nekatere ukrepe za razvoj podeželja, razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi v določbi četrtega odstavka 79. člena Uredbe PRP in 3. točki VI. Poglavja Javnega razpisa, po kateri so upravičeni stroški naložbe samo stroški, nastali od datuma izdaje odločbe o pravici do sredstev (do dokončanja naložbe oziroma najpozneje do 30. 6. 2015)?
2. Ali je v primeru, da je odgovor na 1. vprašanje negativen, treba Uredbo 2005/1698/ES, zlasti točko (3) člena 71 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni
ureditvi četrtega odstavka 56. člena ZKme-l, po katerem se zahtevek, ki je v nasprotju z zahtevo četrtega odstavka 79. člena Uredbe PRP o upravičenih stroških naložbe, nastalih od datuma izdaje odločbe, zavrne v celoti?

---

(1): Primerjaj: sodba Sodišča Evropske skupnosti - v nadaljevanju SES št. C 26/62 NV. Algemene Transporten Expeditie Ondememing van Gent en Loos proti Nederlandese Administratie der Belastingen in sodba SES št. C 6/64 Costa proti ENEL.
(2): Primerjaj: sodba SES z dne 25. 10. 2 012 v zadevi Anssi Ketela št.
C-592/11, točka 36.

Datum zadnje spremembe:

14.12.2021

Podobni dokumenti:

• VSRS Predlog X Ips 52/2021
• VSM Predlog III Cp 1836/2009
• VSRS Predlog II Ips 412/2010