VSRS Sodba X Ips 6/2025

Jedro

Javni interes za odstranitev nelegalno zgrajenih objektov ne preneha zgolj zaradi poteka časa. Ta obstaja, vse dokler obstaja stanje nezakonite gradnje, to je stanje pravnomočno ugotovljenega nezakonitega posega v prostor, in zahteva, da se vzpostavi zakonito stanje, ki bo v skladu s predpisi oziroma prostorskimi akti, ki med drugim varujejo pravico do zdravega življenjskega okolja, ki spada med temeljne ustavne vrednote, ter določajo načine urejanja prostora kot omejene in nenadomestljive naravne dobrine s premišljenim poseganjem v prostor, vključno z varstvom pred pretirano pozidanostjo. Prav tako je tudi Evropsko sodišče za človekove pravice že presodilo, da celo temeljne pravice ne morejo imeti prednosti pred premisleki glede varstva okolja.

Oseba, ki ji je zaradi nelegalne gradnje s pravnomočno upravno odločbo naložen inšpekcijski ukrep odstranitve in vzpostavitve prejšnjega stanja, niti ne more imeti upoštevnih, v pravu utemeljenih legitimnih pričakovanj, da ji na podlagi tega izvršilnega naslova po določenem (tudi daljšem) časovnem obdobju vendarle ne bo izdan sklep o dovolitvi izvršbe. Pravo namreč zastaranja izvršitve pravnomočne upravne odločbe v tem primeru ne predvideva, prav nasprotno - izrecno določa, da dejstvo, da sklep o dovolitvi izvršbe ni bil izdan v 30 dneh od nastanka izvršljivosti odločbe, ne izključuje obveznosti njegove izdaje.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper sklep Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ), št. P3562-1472/2005-24 z dne 13. 11. 2020, s katerim je ta ugotovil, da je odločba z dne 15. 9. 2000 - s katero je bilo tožniku naloženo, da mora v roku 60 dni po njenem prejemu odstraniti stanovanjski objekt v gradnji na zemljišču s parc. št. 915/2, k. o. ..., in vzpostaviti prejšnje stanje na lastne stroške - postala izvršljiva 9. 12. 2000, ter odločil, da se dovoli njena izvršba (1. točka izreka), da mora tožnik stanovanjski objekt odstraniti v naknadnem roku do 15. 2. 2022, po preteku tega roka pa bo opravil izvršbo pooblaščeni izvajalec, pri čemer bo tožnik o datumu izvršbe naknadno obveščen (2. točka izreka), da bo o stroških izvršbe izdan poseben sklep (3. točka izreka) in da pritožba zoper sklep ne zadrži njegove izvršitve (4. točka izreka). Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo, št. 0612-316/2020 z dne 26. 7. 2021, tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnilo.

2. Upravno sodišče je v razlogih izpodbijane sodbe zavrnilo tožnikov ugovor, da je izvršitev odločbe prvostopenjskega upravnega organa z dne 15. 9. 2000 zastarala. Poudarilo je, da ne Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ne Gradbeni zakon (v nadaljevanju GZ) ne določata zastaranja (izvršitve odločbe o inšpekcijskem ukrepu v zvezi z nelegalnim objektom). Po presoji Upravnega sodišča se tožnik tudi ne more uspešno sklicevati na načelo varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) v smislu, da je prvostopenjski upravni organ posegel v njegovo pričakovano pravico, saj to načelo varuje pred protiustavnim posegom države tistega, čigar pravni položaj je zakonit. Tožnikov pravni položaj pa je zaradi nelegalne gradnje in izrečenega inšpekcijskega ukrepa v zvezi z njo nezakonit. Po presoji Upravnega sodišča tožnik tudi ne more uspeti s sklicevanjem na sodni odločbi Višjega sodišča v Ljubljani III Ip 823/2018 z dne 25. 4. 2018 in Upravnega sodišča I U 279/2013 z dne 18. 3. 2014, saj je v obravnavanem primeru predmet izvršbe inšpekcijska odločba, ki se glasi na nedenarno obveznost (odstranitev nelegalnega objekta) in ne na davčno oziroma drugo nedavčno denarno obveznost, kot to velja za navedeni odločbi. Dodalo je še, da je 30-dnevni rok za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe iz drugega odstavka 290. člena ZUP instrukcijski, kar izhaja že iz same določbe, po kateri dejstvo, da sklep ni bil izdan do tega roka, ne izključuje njegove izdaje.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 126/2024-6 z dne 20. 11. 2024 revizijo dopustilo glede vprašanja, ali je stališče Upravnega sodišča, da izvršitev nedenarnih obveznosti v upravnih zadevah ne zastara, pravilno in v skladu z načelom pravne države iz 2. člena Ustave ter pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.

4. Tožnik (v nadaljevanju revident) je na podlagi tega sklepa vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi ter izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo Upravnemu sodišču v ponovno odločanje oziroma podrejeno izpodbijano sodbo spremeni. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka na revizijo ni odgovorila.

K I. točki izreka

6. Revizija ni utemeljena.

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

Bistvene navedbe revidenta

8. Revident navaja, da GZ glede izvršbe določa le, da se ta opravi po drugih osebah (90. člen) ali s prisilitvijo (91. člen). Drugih določb glede izvrševanja odločb, s katerimi je odrejena odstranitev zgrajenega objekta ali dela objekta (tudi o zastaranju izvršitve odrejenih ukrepov), GZ ne vsebuje. Bistveno enake določbe glede izvršbe so tudi v Gradbenem zakonu (Uradni list RS, št. 199/21 in nasl., v nadaljevanju GZ-1). Posledično se za izvršitev upravnih odločb, s katerimi so bili naloženi ukrepi, uporabljajo določbe ZUP. Opozarja, da ZUP določb, ki bi se nanašale na zastaranje ali v katerih bi bil določen zastaralni rok, ne vsebuje.¹ Drugače Zakon o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) v 125. členu določa, da pravica do izterjave davka zastara v petih letih od dneva, ko bi ga bilo treba plačati. V primeru naknadno ugotovljene obveznosti v davčnem nadzoru pa relativni rok zastaranja pravice do izterjave davka teče od dneva izvršljivosti odmerne odločbe. Tudi iz sodne prakse izhaja stališče, da izvršitev upravnih odločb zastara.²

9. Prepričan je, da je zaradi nedoločenosti zastaralnega roka za izvršitev inšpekcijskih odločb, izdanih v zvezi z nelegalnimi gradnjami, trenutna ureditev v ZUP in GZ oziroma GZ-1 v nasprotju z načelom pravne države iz 2. člena Ustave. Drugi odstavek 290. člena ZUP namreč določa le instrukcijski rok. Vrhovnemu sodišču zato predlaga, da začne postopek za oceno ustavnosti ZUP in GZ v delih, v katerih ne določata roka, v katerem je treba upravno odločbo izvršiti. Nedoločitev takšnega roka upravnemu organu omogoča, da izvršitev upravne odločbe dovoli kadarkoli, ne glede na to, koliko časa je preteklo od izdaje upravne odločbe. Revident meni, da institut zastaranja poleg varstva dolžnikov in zagotavljanja sorazmernosti med obveznostjo dolžnika in upnika zasleduje tudi javni interes, ki je, da se negotovost, povezana z možnostjo uveljavljanja zahtevkov oziroma obveznosti, čim prej konča, s čimer se varuje načelo pravne varnosti in zaupanja v pravo. Čeprav je rok iz 290. člena ZUP instrukcijski, kaže težnjo zakonodajalca, da oblastni organi čim prej dosežejo izpolnitev naloženih obveznosti in svoje zahtevke uveljavljajo v primernem (kratkem) času. Tak je tudi namen zastaranja.

10. Revident poudarja, da je prvostopenjski upravni organ s tem, ko je po več kot 20 letih od izdaje inšpekcijske odločbe izdal sklep o dovolitvi izvršbe, ravnal tako v nasprotju z 290. členom ZUP kot tudi pri njemu ustvaril lažni občutek pravne varnosti, na katerega se je zanesel. Utemeljeno je namreč pričakoval, da mu prvostopenjski upravni organ objekta ne bo odstranil in da ga bo lahko legaliziral kadarkoli. Prepričan je, da le dejstvo, da zastaralni rok za izvršitev upravne odločbe ni določen, ne pomeni, da gre za nezastarljivo obveznost oziroma nezastarljivost izvršitve upravnih odločb. Če obveznost ne zastara, mora biti to zaradi načela zaupanja v pravo posebej določeno.³ Če ni, mora sodišče ob ustaljenih metodah razlage prava ugotoviti, po katerih pravilih in pogojih bo zastaranje terjatve nastopilo, kar izhaja tudi iz sodne prakse.⁴ Nižja sodišča pri zastaranju upravnih obveznosti, ko zastaranje izvršitve obveznosti ni določeno, uporabljajo tretji odstavek 125. člena ZDavP-2.

11. Revident izpostavlja, da zastaranje izvršitve sankcij predvidevata tudi 92. člen Kazenskega zakonika (KZ-1) in 44. člen Zakona o prekrških (ZP-1). Institut zastaranja temelji na domnevi, da po poteku določenega časa od storitve dejanja pregon in izvršitev sankcije nista več smiselna, saj zaradi časovne oddaljenosti med dejanjem in pravnim odzivom nanj ni več utemeljeno pričakovati, da bo zapoznela reakcija dosegla svoj namen, kar je pomembno tudi s stališča zaupanja v pravo.⁵ Enako po revidentovem mnenju velja za upravno izvršbo nedenarnih obveznosti.

12. Glede na vse navedeno meni, da je razlaga, po kateri izvršitev upravnih odločb ne zastara, v nasprotju z načeloma pravne države in pravne varnosti, saj stranke pušča v negotovosti, ali in kdaj bo oblastni organ zahteval izpolnitev obveznosti, ter jim daje občutek, da v času do ugotovitve izvršljivosti odločbe in izdaje sklepa o dovolitvi izvršbe lahko svoje obveznosti oziroma pomanjkljivosti, zaradi katerih je bila upravna odločba izdana, popravijo. Poleg tega meni, da je Upravno sodišče z navedenim stališčem ravnalo tudi v nasprotju z 22. členom Ustave, saj je neobrazloženo odstopilo od ustaljene sodne prakse.

Zakonska ureditev

13. GZ določa, da se, ko je odrejena odstranitev zgrajenega objekta ali dela objekta, vzpostavitev prejšnjega stanja ali drugačna sanacija objekta, v odločbi inšpekcijskega zavezanca opozori na to, da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (prvi odstavek 89. člena GZ). Pri izvajanju izvršbe po drugih osebah se upošteva stopnja javnega interesa po naslednjih merilih: (1) pravno stanje izdanih upravnih aktov, na podlagi katerih se opravlja izvršba, (2) fizične in druge lastnosti objekta, (3) vpliv objekta na ljudi in okolje, (4) lega objekta, (5) objekt v javni rabi ali objekt, v katerem se opravlja dejavnost, ter (6) možnost legalizacije (drugi odstavek 89. člena GZ).

14. ZUP pa med drugim določa, da organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izda po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe. S sklepom se ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe. Zoper ta sklep je dovoljena pritožba na pristojni organ druge stopnje (prvi odstavek 290. člena ZUP). Sklep o dovolitvi izvršbe odločbe, ki je bila izdana v upravni zadevi po uradni dolžnosti, mora organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izdati brez odlašanja, ko je takšna odločba postala izvršljiva, najpozneje pa v 30 dneh od dneva, ko je postala izvršljiva, če ni s posebnimi predpisi drugače določeno. Dejstvo, da sklep ni bil izdan do tega roka, ne izključuje obveznosti njegove izdaje (drugi odstavek 290. člena ZUP).

Presoja revizijskega vprašanja

15. V obravnavani zadevi se mora Vrhovno sodišče soočiti z vprašanjem, ali izvršitev pravnomočne upravne odločbe, s katero je zaradi nelegalne gradnje naložen inšpekcijski ukrep odstranitve in vzpostavitve prejšnjega stanja, zastara.

16. Vrhovno sodišče ugotavlja, da veljavni predpisi⁶ zastaranja izvršitve pravnomočne upravne odločbe, s katero je naložen inšpekcijski ukrep odstranitve in vzpostavitve prejšnjega stanja zaradi nelegalne gradnje, ne določajo. V zvezi s takšno zakonsko ureditvijo je Vrhovno sodišče že sprejelo stališče, da je institut zastaranja pri upravnopravnih razmerjih tudi sicer relativno redek in da je v primeru, ko ga je treba vzpostaviti, izrecno določen z zakonom.⁷

17. ZUP tako določa le, kot že navedeno, da mora sklep o dovolitvi izvršbe odločbe, ki je bila izdana v upravni zadevi po uradni dolžnosti, organ, pristojen za upravno izvršbo, izdati brez odlašanja, ko je takšna odločba postala izvršljiva, najpozneje pa v 30 dneh od dneva, ko je postala izvršljiva, če ni s posebnimi predpisi določeno drugače. Dejstvo, da sklep ni bil izdan do tega roka, ne izključuje obveznosti njegove izdaje (drugi odstavek 290. člena ZUP). Tako je tudi Vrhovno sodišče že potrdilo, da zaradi dejstva, da sklep o dovolitvi izvršbe ni bil izdan v roku iz drugega odstavka 290. člena ZUP, ta ni nezakonit.⁸

18. Takšna zakonska ureditev, ki ne določa zastaranja izvršitve pravnomočne upravne odločbe, s katero je zavezancu zaradi nelegalne gradnje naložena odstranitev in vzpostavitev prejšnjega stanja, po presoji Vrhovnega sodišča tudi ni v nasprotju z ustavnimi načeli pravne varnosti in zaupanja v pravo kot delom načela pravne države (2. člen Ustave).

19. Ustavno sodišče v svoji dosedanji ustavnosodni praksi ustavnih načel pravne varnosti in zaupanja v pravo ni napolnilo na način, da bi morala biti nezastarljivost izvršitve pravnomočne upravne odločbe, s katero je naložen inšpekcijski ukrep odstranitve nelegalne gradnje in vzpostavitev prejšnjega stanja, z zakonom izrecno predpisana, niti da nezastarljivost izvršitve takšne odločbe lahko pomeni nedopusten poseg v 2. člen Ustave, za kar se zavzema revident. Ima pa po ustaljeni ustavnosodni presoji zastaranje v kaznovalnih postopkih ustavnopravni pomen (tudi) z vidika pravne varnosti in načela zaupanja v pravo. Z vidika teh načel je namreč pomembno, da posameznik ni v negotovosti glede tega, v kakšnem časovnem obdobju lahko država posega v njegove pravice, posebej v njegove človekove pravice.⁹ Po stališču Ustavnega sodišča država v pravice posameznika - razen izjemoma - ne more posegati neomejeno in nesorazmerno dolgo. Institut zastaranja, ki ga poznata tako kazensko pravo kot tudi pravo o prekrških, po razlogovanju Ustavnega sodišča temelji na domnevi, da po poteku določenega časa od storitve dejanja pregon in izvršitev sankcije nista več smiselna, saj zaradi časovne oddaljenosti med dejanjem in pravnim odzivom nanj ni več utemeljeno pričakovati, da bo zapoznela reakcija dosegla svoj namen.¹⁰ To pa ne velja za primer izdane pravnomočne upravne odločbe, s katero je v primeru nelegalne gradnje naložen inšpekcijski ukrep odstranitve in vzpostavitve prejšnjega stanja, saj javni interes za odstranitev nelegalno zgrajenih objektov ne preneha zgolj zaradi poteka časa.¹¹ Inšpekcijsko ukrepanje je namreč usmerjeno zlasti v varstvo javnega interesa in v tovrstnih primerih javni interes za vzpostavitev prejšnjega stanja, torej za izvršitev pravnomočne upravne odločbe, obstaja, dokler obstaja nelegalna gradnja, s katero je nedovoljeno poseženo v prostor.

20. Po drugi strani drži, da iz (novejše) ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja stališče, kot pravilno opozarja revident, da načeli pravne varnosti in zaupanja posameznika v pravo iz 2. člena Ustave terjata, da (denarna) terjatev države po določenem času mora zastarati. Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 291/2016 z dne 17. 10. 2018¹² - v katerem je šlo za vprašanje zastaranja terjatve države na podlagi 48. člena Zakona o brezplačni pravni pomoči (ZBPP) - presodilo, da spoštovanje ustavnih načel pravne varnosti in zaupanja posameznika v pravo (2. člen Ustave) terja, da je nezastarljivost določene terjatve z zakonom izrecno določena. To pomeni, da terjatev mora zastarati, sodišče pa mora ob ustaljenih metodah razlage prava ugotoviti, po katerih pravilih in pogojih bo zastaranje terjatve iz navedene določbe ZBPP nastopilo. Gre za pravno praznino, ki jo je treba zapolniti ob analogni uporabi ustreznih obstoječih pravnih pravil o zastaranju.¹³ Prav tako je Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 267/2017 z dne 9. 10. 2024 - v katerem je presojalo plačilo nadomestila za rabo vode - odločilo, da načeli pravne varnosti in zaupanja posameznika v pravo iz 2. člena Ustave terjata, da se v določenem časovnem obdobju odpravi negotovost posameznika in država javno dajatev odmeri in izterja.¹⁴ Vendar pa po presoji Vrhovnega sodišča predstavljena stališča, ki jih je Vrhovno sodišče torej sprejelo glede denarnih terjatev države, v obravnavani zadevi niso uporabljiva.

21. V obravnavanem primeru namreč ne gre za odmero denarne terjatve države, temveč za izvršitev s pravnomočno upravno odločbo naloženega inšpekcijskega ukrepa, katerega namen je vzpostavitev (prejšnjega) zakonitega stanja pred postavitvijo nelegalne gradnje. Opisanih stališč, ki se nanašajo na vprašanje zastaranja denarnih terjatev države, zato ni mogoče kar neposredno aplicirati na konkretni primer, kot bi to sicer v skladu z načelom enakosti (14. člen Ustave)¹⁵ in načelom enakega varstva pravic (22. člen Ustave)¹⁶ zavezovalo Vrhovno sodišče. Vendar pa tudi nadaljnja vsebinska presoja pokaže, da načeli pravne varnosti in zaupanja v pravo v tem primeru ne vzpostavljata ravni ustavnopravnega varstva, ki bi zahtevala zastaranje izvršitve upravne odločbe, s katero je zavezancu zaradi nelegalne gradnje naložena vzpostavitev prejšnjega stanja.

22. Ustavno sodišče je namreč po eni strani že presodilo, da iz načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave) med drugim izhaja tudi zahteva, da so posamezne sodne odločitve, ki so zakonite in sprejete brez vnaprejšnjih pridržkov in po svoji naravi niso prehodnega značaja, stabilne.¹⁷ Poleg tega je po drugi strani odločilo, da ker je načelo varstva zaupanja v pravo splošno pravno načelo in ne neposredno ena od ustavnih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami treba v tako imenovanem tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin je v posameznem spornem primeru treba dati prednost.¹⁸ Prav tako je v pravni teoriji nesporno, da lahko v konkretnem primeru pridemo do situacije, da za isti konkretni dejanski stan uporabimo več načel hkrati (a z različno stopnjo intenzivnosti, ki niansira različna pravna načela tako, da se med seboj ne izključujejo) ali da eno ali več pravnih načel (celo) izključimo, če imamo razloge za to, da je v konkretnem primeru močnejše neko drugo načelo.¹⁹

23. V obravnavanem primeru je tako po presoji Vrhovnega sodišča poleg načela pravne varnosti oziroma zaupanja v pravo (2. člen Ustave), ki torej med drugim zahteva tudi stabilnost pravnomočnih sodnih odločitev, treba upoštevati tudi načelo zakonitosti (2. člen Ustave) ter varstvo pravice do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave) in varstvo zemljišč (71. člen Ustave). V tem okviru je pomembno naslednje.

24. Na eni strani, kot je Vrhovno sodišče že pojasnilo v 19. točki te obrazložitve, javni interes za odstranitev nelegalno zgrajenih objektov ne preneha zgolj zaradi poteka časa. Ta obstaja, vse dokler obstaja stanje nezakonite gradnje,²⁰ to je stanje pravnomočno ugotovljenega nezakonitega posega v prostor, in zahteva, da se vzpostavi zakonito stanje, ki bo v skladu s predpisi oziroma prostorskimi akti, ki med drugim varujejo pravico do zdravega življenjskega okolja, ki spada med temeljne ustavne vrednote, ter določajo načine urejanja prostora kot omejene in nenadomestljive naravne dobrine s premišljenim poseganjem v prostor, vključno z varstvom pred pretirano pozidanostjo.²¹ Prav tako je tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) že presodilo, da celo temeljne pravice ne morejo imeti prednosti pred premisleki glede varstva okolja.²²

25. Na drugi strani pa oseba, ki ji je zaradi nelegalne gradnje s pravnomočno upravno odločbo naložen inšpekcijski ukrep odstranitve in vzpostavitve prejšnjega stanja, niti ne more imeti upoštevnih, v pravu utemeljenih legitimnih pričakovanj, da ji na podlagi tega izvršilnega naslova po določenem (tudi daljšem) časovnem obdobju vendarle ne bo izdan sklep o dovolitvi izvršbe. Pravo namreč zastaranja izvršitve pravnomočne upravne odločbe, kot že pojasnjeno, v tem primeru ne predvideva, prav nasprotno - izrecno določa, da dejstvo, da sklep o dovolitvi izvršbe ni bil izdan v 30 dneh od nastanka izvršljivosti odločbe, ne izključuje obveznosti njegove izdaje. To stališče dodatno potrjuje tudi okoliščina, da je bila v pravni red določba drugega odstavka 89. člena GZ, ki določa merila, po katerih se pri izvajanju izvršbe po drugih osebah upošteva stopnja javnega interesa,²³ vnesena²⁴ prav iz razloga, ker v praksi glede na "zatečeno situacijo" po že izdanih sklepih o dovolitvi izvršbe do izvršb s strani države ni prihajalo.²⁵ Zato glede na takšno zakonsko ureditev, ki torej upošteva sistemske zamude države pri izvrševanju teh inšpekcijskih ukrepov, tudi daljši časovni zamik od izvršljivosti odločbe do izdaje sklepa o dovolitvi izvršbe ne more vzpostaviti legitimnega pričakovanja, da pristojni organ tega sklepa (sploh) ne bo izdal. Podobno stališče izhaja tudi iz sodbe ESČP v zadevi Hamer proti Belgiji, v kateri se je sicer ugotovljeno dejansko stanje razlikovalo od tu obravnavane zadeve in v kateri je ESČP presojalo morebitno kršitev 1. člena Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP),²⁶ vendar pa to v ničemer ne zmanjšuje relevantnosti tam zavzetih stališč. ESČP je tako med drugim izpostavilo, da dejstvo, da pritožnica ob gradnji nelegalnega objekta ni bila njegova lastnica in da pristojni organi več let niso ukrepali, pritožnici ni moglo ustvariti upravičenega vtisa, da zoper njo ne more biti uveden postopek, zlasti ker po belgijskem pravu očitano dejanje ni bilo predmet zastaranja.²⁷ Ustavno sodišče pa je v odločbi U-I-203/23 z dne 22. 5. 2025 - v kateri je presojalo ustavnoskladnost 146. člena GZ-1, ki je urejal izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja (to je za objekt zgrajen brez gradbenega dovoljenja pred 1. 1. 2005) - jasno poudarilo, da posamezniki, ki so na nedovoljen način posegli v prostor, s tem svojim dejanjem niso pridobili pravic, ki bi jih varovale pred prisilno odstranitvijo tako zgrajenega objekta.²⁸ Iz tega stališča Ustavnega sodišča tako nedvoumno izhaja, da Ustava zgolj zaradi (daljšega) poteka časa nelegalno zgrajenih objektov ne varuje.

26. Poleg tega je po presoji Vrhovnega sodišča treba upoštevati tudi, da ima taka oseba zoper sklep o dovolitvi izvršbe zagotovljeno pravico do pritožbe (292. člen ZUP), s katero je tega mogoče izpodbijati iz vseh pritožbenih razlogov, ki se nanašajo neposredno na izvršbo,²⁹ in zatem sodno varstvo v upravnem sporu.³⁰

27. Navedeno pomeni, da zakonska ureditev, ki ne določa zastaralnega roka za izvršitev pravnomočne upravne odločbe, s katero je zavezancu zaradi nelegalne gradnje naložen inšpekcijski ukrep odstranitve in vzpostavitve prejšnjega stanja, po presoji Vrhovnega sodišča ni v nasprotju z 2. členom Ustave. To pa ne pomeni, da pristojnega organa kljub temu ne zavezuje določba, po kateri mora sklep o dovolitvi izvršbe izdati brez odlašanja, ko je odločba, izdana po uradni dolžnosti, postala izvršljiva, najpozneje pa v 30 dneh od dneva, ko je postala izvršljiva, če ni s posebnimi predpisi drugače določeno (prva poved drugega odstavka 290. člena ZUP).

28. Takšno stališče glede na obrazloženo tudi ne pomeni nedopustnega odstopa od ustaljene sodne prakse, ki bi nasprotoval pravici do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.

29. Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje, ali je stališče Upravnega sodišča, da izvršitev nedenarnih obveznosti v upravnih zadevah ne zastara, pravilno in v skladu z načelom pravne države iz 2. člena Ustave ter pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, je tako pritrdilen, v okvirih, ki izhajajo iz te sodbe.

Revizijska presoja v obravnavani zadevi

30. V obravnavanem primeru je prvostopenjski upravni organ 13. 11. 2020 izdal sklep, št. P3562-1472/2005-24, s katerim je ugotovil, da je odločba z dne 15. 9. 2000 - s katero je bilo revidentu naloženo, da mora v roku 60 dni po njenem prejemu odstraniti stanovanjski objekt v gradnji na tam navedenem zemljišču, in vzpostaviti prejšnje stanje na lastne stroške - postala izvršljiva 9. 12. 2000, ter odločil, da se dovoli njena izvršba.

31. Upravno sodišče je revidentov ugovor, da je izvršitev navedene odločbe z dne 15. 9. 2000 zastarala, zavrnilo. Pojasnilo je, da ne ZUP ne GZ zastaranja izvršitve upravnih odločb ne določata, ter presodilo, da se revident ne more uspešno sklicevati na načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave), saj njegov pravni položaj zaradi nelegalne gradnje in izrečenega inšpekcijskega ukrepa ni zakonit, niti na sodni odločbi Višjega sodišča v Ljubljani III Ip 823/2018 z dne 25. 4. 2018 in Upravnega sodišča I U 279/2013 z dne 18. 3. 2014, saj je predmet izvršbe inšpekcijska odločba, ki se glasi na nedenarno obveznost in ne na davčno oziroma drugo nedavčno denarno obveznost. Dodalo je še, da je 30-dnevni rok za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe iz drugega odstavka 290. člena ZUP instrukcijski.

32. Glede na predstavljena materialnopravna izhodišča je izpodbijana sodba Upravnega sodišča v okviru opravljene revizijske presoje pravilna in zakonita. Kot neutemeljen se namreč izkaže tudi revidentov ugovor, da je lahko upravičeno pričakoval, da prvostopenjski upravni organ sklepa o dovolitvi izvršbe ne bo izdal in da bo lahko sporni objekt legaliziral kadarkoli. Prav tako pa tudi ne drži njegov ugovor, da izvršitev navedene odločbe z dne 15. 9. 2000 ni več smiselna, saj bo z njeno izvršitvijo (še vedno) dosežen njen namen. To je odstranitev nelegalne gradnje in s tem varstvo prostora kot omejene naravne dobrine pred nelegalnimi posegi. Vrhovno sodišče je zato revizijo na podlagi 92. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

K II. točki izreka

33. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Odločitev senata

Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel z dvema glasovoma proti enemu. Proti je glasoval vrhovni sodnik dr. Kerševan, ki je napovedal odklonilno ločeno mnenje.

-------------------------------
¹ Sklicuje se na 288., 290. in 293. člen ZUP.
² Sklicuje se na sklep Višjega sodišča v Ljubljani III Ip 823/2018 z dne 25. 4. 2018 in sodbo Upravnega sodišča I U 279/2013 z dne 18. 3. 2014.
³ Tako sklep Vrhovnega sodišča X Ips 291/2016 z dne 17. 10. 2018.
⁴ Sklep Višjega sodišča v Ljubljani III Ip 823/2018 z dne 25. 4. 2018 ter sodbi Upravnega sodišča I U 1275/2022 z dne 24. 11. 2024 in I U 279/2013 z dne 18. 3. 2014.
⁵ Odločba Ustavnega sodišča U-I-479/18, Up-469/15 z dne 24. 10. 2019.
⁶ Ob izdaji spornega sklepa o izvršbi je na tem področju poleg ZUP veljal GZ, zdaj pa velja GZ-1.
⁷ Sodba in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 242/2014 z dne 21. 12. 2015, točka 16.
⁸ Sodba X Ips 935/2006 z dne 26. 3. 2009, točka 8.
⁹ Odločba Ustavnega sodišča U-I-479/18-14, Up-469/15-33 z dne 24. 10. 2019, točka 13.
¹⁰ Prav tam, točka 9.
¹¹ Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 375/2012 z dne 15. 5. 2013, točka 11.
¹² Na katerega se sklicuje tudi revident.
¹³ Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 291/2016 z dne 17. 10. 2018, točka 13.
¹⁴ Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 267/2017 z dne 9. 10. 2024, točka 13.
¹⁵ Sodba Vrhovnega sodišča II Ips 85/2021, točka 12.
¹⁶ Odločba Ustavnega sodišča Up-188/02 z dne 11. 12. 2003, točka 4.
¹⁷ Odločba Ustavnega sodišča Up-95/16 z dne 14. 3. 2019, točka 20.
¹⁸ Odločba Ustavnega sodišča U-I-89/99 z dne 10. 6. 1999, točka 7.
¹⁹ Pavčnik, M.: Argumentacija v pravu. 4., pregledana in dopolnjena izdaja, Lexpera d. o. o. (GV Založba), Ljubljana 2022, str. 407-408.
²⁰ To nezakonito stanje lahko preneha bodisi z vzpostavitvijo prejšnjega stanja bodisi z legalizacijo objekta.
²¹ Avbelj, M. (ur.): Komentar Ustave Republike Slovenije: 71. člen. Evropska pravna fakulteta Nove univerze, Ljubljana 2019, str. 569.
²² Sodba ESČP v zadevi Hamer proti Belgiji, št. pritožbe 21861/03, z dne 27. 11. 2007, točka 78.
²³ GZ-1 to določbo vsebuje v tretjem odstavku 101. člena.
²⁴ Res da šele leta 2017 s sprejemom GZ.
²⁵ Tako predlog GZ, EVA 2015-2550-0004, str. 154.
²⁶ V obravnavani zadevi se dopuščeno revizijsko vprašanje nanaša le na skladnost zakonske ureditve z 2. in 22. členom Ustave, ne pa tudi na njeno skladnost s 33. členom Ustave in Protokolom št. 1 k EKČP.
²⁷ Prav tam, točka 85.
²⁸ Odločba Ustavnega sodišča U-I-203/23 z dne 22. 5. 2025, točka 32.
²⁹ Sodba in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 242/2014 z dne 21. 12. 2015, točka 13.
³⁰ Sklep Vrhovnega sodišča I Up 171/2021 z dne 6. 10. 2021, točki 14 in 15.

***********************************

ODKLONILNO LOČENO MNENJE VRHOVNEGA SODNIKA DR. ERIKA KERŠEVANA

Povezava na PDF dokument

Datum zadnje spremembe:

30.09.2025

Podobni dokumenti:

• VSK sklep I Ip 696/2008
• sodba in sklep U 2727/2006
• UPRS Sodba II U 340/2019-18