VSRS Sodba X Ips 40/2024


pomembnejša odločba

Jedro

Precedenčnost po svojem bistvu pomeni vezanost na pravna stališča Vrhovnega sodišča iz druge predhodne, po vsebini v bistvenem enake in zato za sodno presojo upoštevne odločitve. Pri odločanju v novi zadevi je odstop Upravnega sodišča od navedenih precedenčnih stališč mogoč, vendar le izjemoma. Še bolj pa je poudarjena vezanost Upravnega sodišča na stališča Vrhovnega sodišča, ki so bila sprejeta pri odločanju o reviziji (ali drugem pravnem sredstvu) v upravnem sporu v isti zadevi, saj gre pri tem za spoštovanje pravnomočnosti pravne presoje Vrhovnega sodišča in ob tem tudi uspeha stranke s pravnim sredstvom, ki mora biti učinkovito. Oboje bi bilo povsem izničeno, če bi lahko Upravno sodišče od navedenega odstopalo zgolj zaradi lastnega nestrinjanja z opravljeno presojo Vrhovnega sodišča. Glede na navedeno je bilo nepotrebno in vsebinsko nebistveno razpravljanje v ponovljenem postopku o (ne)pravilnosti stališč Vrhovnega sodišča v revizijskem sklepu X Ips 8/2023 z dne 5. 4. 2023, ki ga je vodilo Upravno sodišče s strankami tega upravnega spora.

Iz že sprejetih stališč Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 8/2023 izhaja, da ZVO-1 ob pravilni razlagi zahteva, da se z okoljevarstvenim dovoljenjem za napravo, ki lahko povzroča onesnaženje večjega obsega (IED naprava), celovito obravnava tako redna obratovalna varnost procesa kot tveganje večjih nesreč naprave. Teh vprašanj skladno ni mogoče obravnavati ločeno, kar velja tudi za odločanje o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi 78. člena ZVO-1. Zato je treba v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo ugotoviti tudi, ali je taka naprava hkrati obrat v smislu Direktive Seveso III in, če je odgovor pritrdilen, presoditi, ali so ukrepi za preprečevanje nesreč in njihovih posledic, ki so (ali bi morali biti) vključeni v okoljevarstveno dovoljenje po 86. členu ZVO-1, ustrezno vključeni tudi v spremembo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo.

Pri odločanju o okoljevarstvenem dovoljenju za IED napravo ni mogoče izdati delne odločbe, če bi se s tem kršilo zahtevo po presoji vseh upoštevnih pogojev za izdajo takega dovoljenja. Delna odločba je možna zgolj tedaj, kadar se lahko o kakšni zadevi odloča po delih oziroma po posameznih zahtevkih (219. člen ZUP) in nikakor ne pomeni, da je mogoče le delno presoditi izpolnjevanje pogojev za odločitev v upravni zadevi in izdati odločbo, še preden je presojeno tudi o ostalih.

V zadevi je treba zagotoviti učinkovito sodno varstvo revidentki, ki je s svojo tožbo uspela dokazati, da je izpodbijani upravni akt nezakonit. Po drugi strani pa je treba hkrati preprečiti, da bi se zaradi odločitve v tem upravnem sporu poslabšalo varstvo okolja kot ustavne dobrine in še pred končno odločitvijo v zadevi nesorazmerno poslabšal položaj stranke z interesom. To bi oboje lahko nastopilo, če bi zaradi odprave izpodbijanega akta takoj prenehale veljati zahteve, ki jih za obratovanje zadevne IED naprave s ciljem varstva okolja določa prav izpodbijana sprememba okoljevarstvenega dovoljenja. Zato je na podlagi analogije intra legem Vrhovno sodišče v izreku določilo način izvršitve svoje odločbe, ki je že mogoč v sporih zaradi varstva ustavnih pravic (glej 66. člen ZUS-1). Na tej podlagi je določilo, da se do izvršljivosti nove odločitve v ponovnem postopku v zadevi še naprej uporablja izpodbijani upravni akt, ki bo z novo odločbo torej nadomeščen (v ustreznih delih ali v celoti), ko bo nova odločitev začela učinkovati (224. člen ZUP, peti odstavek 78. člena ZVO-1).

Izrek

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 573/2023-110 z dne 4. 10. 2023 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odločba Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35406-46/20189-64 z dne 25. 11. 2021, odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Do izvršljivosti nove odločitve v zadevi, izdane skladno s prejšnjo točko izreka, se še naprej uporablja odločba Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35406-46/20189-64 z dne 25. 11. 2021.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora v znesku 2.526,01 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

IV. Stranka z interesom sama trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je v ponovljenem sojenju na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožnikovo tožbo zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35406-46/20189-64 z dne 25. 11. 2021 kot neutemeljeno zavrnilo (I. točka izreka). Odločilo je tudi o stroških postopka (II. in III. točka izreka).

2. V obrazložitvi je navedlo, da je bilo z izpodbijano odločbo o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja odločeno le o delu zadev, o katerih je tekel postopek. Presodilo je, da je izpodbijana sprememba okoljevarstvenega dovoljenja samostojna zaključena upravna zadeva in jo sme toženka izdati kot samostojno odločbo, neodvisno od presoje, ali je naprava, ki lahko povzroča onesnaženje večjega obsega (v nadaljevanju IED naprava) tudi obrat tveganja večjih nesreč in brez zahtevanih varnostnih pogojev, ukrepov ter postopkov, ki jih zahteva Direktiva Seveso III.¹ Toženka bo imela možnost zahtev iz Direktive Seveso III predpisati z dopolnilno odločbo oziroma v postopku novih sprememb okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti na podlagi 78. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) ali na zahtevo stranke. Presodilo je tudi, da tožničine navedbe ni mogoče obravnavati kot tožbo zaradi molka organa. Kot neutemeljen je zavrnilo očitek, da je odločba nezakonita, ker je izdana v nasprotju s celovito presojo vplivov na okolje, ki je bila izdelana v postopku sprejemanja odloka o lokacijskem načrtu ter navedlo, da v obravnavani zadevi teh podzakonskih aktov ni treba uporabiti, zato vprašanje njihove ustavnosti oziroma zakonitosti ne more biti predmet tega postopka. Odločilo je tudi, da z izpodbijano odločbo niso bile kršene določbe Direktive 2001/42/ES² (v nadaljevanju Direktiva CPVO) in Direktive 2011/92/EU.³

3. V zvezi z navedeno sodbo Upravnega sodišča je tožnica vložila predlog za dopustitev revizije, ki mu je Vrhovno sodišče ugodilo s sklepom X DoR 160/2023-4 z dne 10. 4. 2024 in revizijo dopustilo glede vprašanja:

"Ali je ugotovitev sodišča, da je sprememba IED dovoljenja, ki je bilo izdano povsem neodvisno od ugotovitve, ali dovoljena dejavnost predstavlja tveganja večjih nesreč, samostojna zaključena celota, za katero sme organ izdati odločbo, pravilna in skladna z načelom preventivnosti?"

4. Na podlagi navedenega sklepa je tožnica (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo, v kateri predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi, izpodbijano sodbo Upravnega sodišča razveljavi in zadevo vrne v nov postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. V reviziji navaja, da se je postopek v obravnavani zadevi vodil nasprotno z načelom previdnosti in da sodba Upravnega sodišča nikakor ne zagotavlja, da bo obratovanje sporne IED naprave skladno z vsemi materialno in procesnopravnimi zahtevami, ki izhajajo iz Direktive Seveso III. Poudarja, da je namen IED Direktive⁴ celovita obravnava celotne industrije in navaja, da nič v IED Direktivi ne posega v obveznosti iz Direktive Seveso III, prav nasprotno, IED Direktiva zahteva upoštevanje obveznosti iz Direktive Seveso III pri izdaji dovoljenja in predpostavlja, da je naprava, ki pridobiva dovoljenje in izpolnjuje pogoje za Seveso obrat, že predhodno izvedla presojo po Direktivi Seveso III. Presoja skladnosti z Direktivo Seveso III se mora izvesti že v času umeščanja v prostor - prostorsko načrtovanje, kar je nujno predhodno izdaji kakršnegakoli dovoljenja. Sama IED Direktiva določa obveznost držav članic, da periodično preverjajo naprave, ki že imajo dovoljenja.

6. Nadalje navaja, da je zmotno stališče Upravnega sodišča, po katerem organ pri spremembi okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti nima obveznosti preverjati izpolnjevanja zahtev Direktive Seveso III. Poudarja, da je Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 8/2023 z dne 5. 4. 2023 naložilo upravnemu organu, da mora izvesti postopek presoje skladnosti z Direktivo Seveso III tako v postopku izdaje, kakor tudi spremembe okoljevarstvenega dovoljenja za napravo, čeprav ZVO-1 ne zahteva obveznega združevanja postopka za izdajo dovoljenja za napravo, ki je hkrati obrat tveganja za okolje. Spremembe okoljevarstvenega dovoljenja v celoti nadomeščajo dovoljenje, ki ga spreminjajo tudi v delu, ki se vsebinsko ne spremeni. Zato je predmet spremenjenega dovoljenja nujno prav obratovanje naprave in se pravno prav nič ne razlikuje od odločbe, s katero se je podaljšala veljavnost dovoljenja. Poudarja, da izpodbijana sodba krši načelo celovite obravnave vplivov na okolje, kar je v nasprotju s cilji Direktive Seveso III kot temeljnimi načeli okoljskega prava. Da gre za obliko t. i. "salami slicing", saj se drobi presoja vplivov istega posega oziroma dejavnosti na okolje na različne samostojne postopke oziroma odločbe. S tem se dovoljuje dejavnost, za katero se izključi presoja vplivov, ki jo zahteva pravo EU.

7. Po presoji revidentke bi se moralo Upravno sodišče glede na revizijsko odločitev X Ips 8/2023 opredeliti do zakonitosti izpodbijanega okoljevarstvenega dovoljenja z vidika uvrstitve med obrate tveganja večjih nesreč, namesto tega pa je v ponovljenem postopku zahtevalo, da revidentka izpodbije domnevo zakonitosti IED dovoljenja za napravo, ki prestavlja obrat tveganja večjih nesreč. Upravnemu sodišču očita, da je zmotno uporabilo 65. in 219. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in poudarja, da podatki iz upravnega postopka dajejo zanesljivo tako dejansko kot tudi pravno podlago za meritorno odločitev sodišča. Opozarja, da delne odločbe ni dopustno izdati, saj ZVO-1, kot ga razlaga Vrhovno sodišče, zahteva, da se z IED dovoljenjem celovito obravnava tako redna obratovalna varnost procesa kot tveganje večjih nesreč naprave. Delna odločba, ki dopušča obratovanje brez preverbe ustreznosti vseh vidikov varnosti, po mnenju revidentke ne izpolnjuje pogojev iz 219. člena ZUP, saj ne gre za del, ki bi bil primeren za odločitev. Meni, da bi Upravno sodišče moralo upravnemu organu določiti usmeritve za izvedbo postopka spremembe IED dovoljenja v primeru, ko upravljavec, kljub temu, da sodišče ugotovi, da predstavlja obrat tveganje večjih nesreč, ne želi pridobiti dovoljenja za obrat. Navaja, da se sme dovoljenje za IED napravo izdati v okviru varnostnih pogojev za obrat, pri tem pa mora upoštevati tako prostorske kot organizacijske in varnostne omejitve ravnanja z nevarnimi snovmi. Šele na podlagi in v postopku določenega varnostnega okvira, ki zagotavlja varnostne odmike in razporeditve dejavnosti tako znotraj naprave, kot glede na okoliške dejavnosti, poselitev in infrastrukturo, je mogoče spremeniti dovoljenje za IED napravo. Dokler pa upravni organ ne določi varnostnega okvira, ki ga zahteva Uredba Seveso III ter Uredba o minimalnih odmikih,⁵ oziroma stranka z interesom ne predloži dokazila, da je prijavila obrat, se tudi ne more izvajati industrijska dejavnost v obsegu, ki predstavlja obrat tveganja.

8. Toženka odgovora na revizijo ni podala.

9. Stranka z interesom v odgovoru na revizijo zavrača revidentkine navedbe in Vrhovnemu sodišču predlaga, naj revizijo v delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena zavrne kot neutemeljeno, v delu, ki pa se nanaša na vprašanja, ki s sklepom o dopustitvi revizije niso bila dopuščena, pa revizijo kot nedovoljeno zavrže. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

10. V odgovoru na revizijo navaja, da se jedro dopuščenega vprašanja nanaša na spremembo IED dovoljenja z vidika zahtev, ki so vezane na vidik obratovanja IED naprave, in ne okoliščine, da gre za obrat, ki nima posebnega dovoljenja, na kar namiguje revidentka. Pritrjuje stališču Upravnega sodišča, da je mogoče samostojno odločiti o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja z vidika obratovanja naprave, ne da bi se istočasno ali predhodno odločilo o vidiku obratovanja obrata. Navaja, da bi pristojni organ o dovoljenju za obrat lahko odločil naknadno, s posebno odločbo, ali pa bi postopek spremembe okoljevarstvenega dovoljenja v tem delu ustavil, saj bi ugotovil, da sprememba ni potrebna. Strinja se tudi s tem, da stališče o zaključeni celoti odločanja o spremembi z vidika obratovanja IED naprave ne nasprotuje sklepu Vrhovnega sodišča I Up 214/2022 z dne 20. 9. 2023. Vrhovno sodišče je kot celoto opredelilo le okoljevarstveno dovoljenje z vključeno spremembo in ni nikjer zapisalo, da morajo biti vse spremembe zaključena celota. V prid stališču Upravnega sodišča pa govori tudi dejstvo, da bi v primeru razveljavitve izpodbijane spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, naprava delovala na podlagi prejšnjega okoljevarstvenega dovoljenja, izdanega na podlagi nižjih okoljskih standardov. Tako stališče pa je po presoji stranke z interesom ustrezno tudi ob upoštevanju načela previdnosti. Poudarja, da je pri sprejemanju Direktive Seveso III zakonodajalec ocenil, da se skladnost delovanja in previdnostno načelo zagotavlja z rednimi in izrednimi inšpekcijskimi pregledi, ne pa ugotavljanjem, ali naprava predstavlja obrat tveganja. V konkretnem primeru je pristojni inšpektorat opravil inšpekcijski pregled, in ugotovil, da stranka z interesom ni obrat tveganja za okolje, saj količina prisotnih nevarnih snovi v napravi ne presega količin za razvrščanje med obrate manjšega oziroma večjega tveganja za okolje. Iz tega izhaja dvoje, da je toženka v postopku preventivno preverjala tudi, ali gre za obrat in da sprememba IED dovoljenja ni bila izdana "povsem neodvisno" od ugotovitve, ali dovoljena dejavnost predstavlja tveganja večjih nesreč. Navaja, da Upravno sodišče revidentki ni naložilo dokaznega, ampak trditveno breme. Navaja tudi, da revidentka neutemeljeno očita Upravnemu sodišču, da ne zagotavlja obratovanja IED naprave skladno z zahtevami iz Direktive Seveso III in da naj to ne bi bilo skladno z namenom odločbe X Ips 8/2023, saj je Vrhovno sodišče zapisalo, da ne drži, da dovoljenje za IED napravo ustvarja protipravno večje tveganje za okolje, če ne zajema tudi zahtev iz Direktive Seveso III, in če naprave glede na vrsto ali količino snovi ni mogoče uvrstiti med obrate. Posledično po presoji stranke z interesom tudi ne drži, da bi moralo biti obratovanje IED naprave, ki ni obrat, skladno z zahtevami Direktive Seveso III. Oporeka tudi temu, da naj bi Vrhovno sodišče okoljskemu inšpektoratu izrecno odreklo osrednjo vlogo pri nadzoru nad zakonitostjo dovoljenj. Meni, da je odgovor na revizijsko vprašanje in odločitev o reviziji odvisna od interpretacije prava EU, zato predlaga postavitev predhodnega vprašanja na SEU glede interpretacije spoštovanja zahtev iz Direktive Seveso III in IED Direktive.

11. Revidentka in stranka z interesom sta Vrhovnemu sodišču posredovali še vsaka po eno nadaljnjo vlogo (odgovora na odgovora), česar v revizijskem postopku zakon ne predvideva, zato ju Vrhovno sodišče pri odločanju ni upoštevalo.

K I. točki izreka

12. Revizija je utemeljena.

13. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve upravnih organov in sodišča prve stopnje, na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena ZPP), ki so povezane s pravnim vprašanjem, glede katerega je bila revizija dopuščena. Izven konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila dopuščena, pa revizija ni dovoljena (tretji odstavek 374. člena ZPP). Zato Vrhovno sodišče ne odgovarja na navedbe revizije, ki dopuščeno vprašanje presegajo (vprašanje skladnosti IED dovoljenja z določbami Uredbe o minimalnih odmikih).

Presoja v zadevi X Ips 8/2023

14. Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 8/2023 z dne 5. 4. 2023 že pojasnilo, da gre pri okoljevarstvenih dovoljenjih po ZVO-1 lahko tako za IED naprave kot tudi za obrat v smislu Seveso III. To, da gre po ZVO-1 formalno za dve različni dovoljenji pa ne pomeni, da nista medsebojno povezani, če gre za IED napravo, ki je hkrati obrat iz 18. člena ZVO-1. Okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo iz 68. člena ZVO-1 samo po sebi ne dopušča obratovanja te naprave, če je ta naprava hkrati obrat iz 18. člena ZVO-1 in obratno, okoljevarstveno dovoljenje za obrat še ne zadošča za zakonito obratovanje IED naprave. V takem primeru sta za dopustnost obratovanja po določbah ZVO-1 potrebni obe dovoljenji.

15. Poleg tega je Vrhovno sodišče v navedeni revizijski odločitvi že presodilo, da sta obe dovoljenji tudi vsebinsko povezani. Če iz podatkov o napravi in njenem obratovanju (vključno z napravi pripadajočo ali z njo povezano infrastrukturo in tehnološkimi procesi, v katerih se proizvajajo, skladiščijo ali kako drugače uporabljajo nevarne snovi) glede na vrsto in količino nevarnih snovi izhaja, da gre za obrat, je tudi okoljevarstveno dovoljenje iz 68. člena ZVO-1 mogoče izdati le, če so izpolnjene zahteve za preprečevanje večjih nesreč in zmanjševanje njihovih posledic zaradi nevarnih snovi.

16. Tudi v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo mora namreč pristojni organ preverjati, ali so zagotovljeni ukrepi za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic (7. točka prvega odstavka 70. člena ZVO-1, (g) točka 11. člena, 12. člen in 14. člen IED Direktive). Če okoljevarstveno dovoljenje za obrat ni bilo pridobljeno, pa bi moralo biti, po naravi stvari pristojni organ ne more ugotoviti izkazanosti omenjene predpisane splošne zahteve za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo, če upravljavec naprave hkrati ne izpolni zahtev za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obrat.

17. Ob tem prvi odstavek 74. člena ZVO-1 izrecno določa, da morajo biti v okoljevarstvenem dovoljenju za IED napravo zaradi zagotavljanja visoke stopnje varstva okolja kot celote določeni vsi ukrepi in pogoji za izpolnitev splošnih zahtev iz prvega odstavka 70. člena tega zakona in drugih, za obratovanje naprave predpisanih okoljevarstvenih zahtev.⁶ Med te torej nedvomno sodijo tudi ukrepi za preprečevanje večje nesreče ter zmanjšanje njenih posledic, če gre za nevarne snovi, kar je predmet okoljevarstvenega dovoljenja za obrat.

18. Zahteve za okoljevarstveno dovoljenje za obrat so torej vsebinsko tako povezane z zahtevami za okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo, da tudi pri preverjanju tega dovoljenja ni mogoče izključiti vidika izpolnjevanja ukrepov za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic, kar je, ko gre za nevarne snovi, vsebina okoljevarstvenega dovoljenja iz 86. člena ZVO-1. Zato mora pristojni organ na podlagi 78. člena ZVO-1 že izdano pravnomočno okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo preveriti in ga po uradni dolžnosti spremeniti tudi, če se npr. spremenijo predpisi s področja varstva okolja, ki se nanašajo na obratovanje naprave (1. točka prvega odstavka 78. člena ZVO-1) ali pa, če obstaja kak drug razlog iz 1. do 6. točke prvega odstavka 78. člena ZVO-1, ki je v konkretnem primeru povezan z zahtevami preprečevanja nesreč in omejevanjem njihovih posledic, kar je vsebina splošne zahteve za IED napravo. V takem primeru mora pristojni organ preveriti, ali je treba okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo spremeniti po uradni dolžnosti z vidika izpolnjevanja navedenih ukrepov. Preverjanje in sprememba okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi 78. člena ZVO-1 se torej nanaša na vse zahteve, ki morajo biti izpolnjene za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, torej tudi na tiste, ki jih, kadar gre za določeno vrsto in količino nevarnih snovi, izrecno dodaja še okoljevarstveno dovoljenje za obrat.

Pomen revizijske odločitve Vrhovnega sodišča

19. Vrhovno sodišče je v ustavni ureditvi Republike Slovenije najvišje sodišče v državi (127. člen Ustave). Kot najvišji organ sodne oblasti ima položaj precedenčnega sodišča, ki je pristojno tudi za zagotavljanje pravne varnosti in enotnosti sodne prakse z reševanjem pomembnih revizijskih vprašanj in z odločanjem o drugih pravnih sredstvih.⁷

20. Upravno sodišče v izpodbijani sodbi zmotno ne ločuje med pomenom precedenčnosti odločitve Vrhovnega sodišča in pomenom revizijske odločitve, s katero Vrhovno sodišče naloži Upravnemu sodišču ponovno odločanje v obravnavani zadevi. Precedenčnost po svojem bistvu pomeni vezanost na pravna stališča Vrhovnega sodišča iz druge predhodne, po vsebini v bistvenem enake in zato za sodno presojo upoštevne odločitve. Pri odločanju v novi zadevi je odstop Upravnega sodišča od navedenih precedenčnih stališč mogoč, vendar le izjemoma.⁸ Še bolj pa je poudarjena vezanost Upravnega sodišča na stališča Vrhovnega sodišča, ki so bila sprejeta pri odločanju o reviziji (ali drugem pravnem sredstvu) v upravnem sporu v isti zadevi, saj gre pri tem za spoštovanje pravnomočnosti pravne presoje Vrhovnega sodišča in ob tem tudi uspeha stranke s pravnim sredstvom, ki mora biti učinkovito.⁹ Oboje bi bilo namreč povsem izničeno, če bi lahko Upravno sodišče od navedenega odstopalo zgolj zaradi lastnega nestrinjanja z opravljeno presojo Vrhovnega sodišča: tako že zgolj zaradi drugačnega pravnega naziranja Upravnega sodišča stališča najvišjega sodišča v državi ne bi imela več učinka res iudicata v zadevi, v kateri je opravilo revizijsko presojo, strankin uspeh s pravnim sredstvom pred Vrhovnim sodiščem pa zanjo ne bi imel nobenega pravega učinka. Takega položaja oziroma pooblastila pa niti Upravnemu sodišču niti drugemu rednemu ali specializiranemu sodišču Ustava ne podeljuje.

21. Glede na navedeno je bilo nepotrebno in vsebinsko nebistveno razpravljanje v ponovljenem postopku o (ne)pravilnosti stališč Vrhovnega sodišča v revizijskem sklepu X Ips 8/2023, ki ga je vodilo Upravno sodišče s strankami tega upravnega spora. Na sprejeta pravna stališča Vrhovnega sodišča je Upravno sodišče bilo in ostaja vezano. Iz navedb strank pa tudi ni videti novih argumentov, ki bi lahko prepričali Vrhovno sodišče, da bi pri odločanju v tej reviziji odstopilo od že sprejetih pravnih stališč v zadevi.

22. Ob tem ni odveč dodati, da vezanost na precedenčna stališča Vrhovnega sodišča kot tudi na stališča sodišča v upravnem sporu iz pravnomočne sodbe v konkretni zadevi velja tudi v razmerju do upravnih organov tožene stranke. To jasno izhaja tako iz zakonske ureditve (64. člen ZUS-1) kot tudi iz ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča.¹⁰

Predlogi za postavitev vprašanja za predhodno odločanje

23. Stranka z interesom v odgovoru na revizijo predlaga postavitev treh vprašanj za predhodno odločanje na Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU). Pri presoji, ali je katero od navedenih vprašanj treba predložiti, Vrhovno sodišče izhaja iz pravil prava Evropske unije (267. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, v nadaljevanju PDEU). Povsem jasno in usklajeno v praksi držav članic in SEU je, da je vsako nacionalno sodišče pristojno tudi za razlago pravil prava Evropske unije, saj nacionalni sodniki delujejo kot "evropski sodniki" tudi zato, ker Evropska unija nima svoje mreže sodišč, ki bi odločala o uporabi prava Evropske unije. Zato so tem nasprotne navedbe stranke z interesom, ki pristojnost za razlago prava Evropske unije odreka (tudi) Vrhovnemu sodišču, očitno neutemeljene.

24. V primeru odprtega vprašanja razlage tega prava pred nacionalnim sodiščem, zoper odločitev katerega ni pravnega sredstva - torej tudi Vrhovnim sodiščem -, sicer lahko skladno s tretjim odstavkom 267. člena PDEU nastopi obveznost predložitve vprašanja za predhodno odločanje na SEU. Vendar pa Vrhovno sodišče takega predloga ni dolžno predložiti SEU, če gre bodisi za vprašanje, ki ni upoštevno za rešitev spora, bodisi da je SEU zadevno določbo prava Evropske unije že razložilo, bodisi da je pravilna razlaga prava Evropske unije tako očitna, da ne dopušča nobenega razumnega dvoma.¹¹

25. Stranka z interesom najprej predlaga Vrhovnemu sodišču, naj SEU postavi vprašanje, ali je treba katero od določb IED Direktive, zlasti določbi 11. točke uvodnih pojasnil in drugega odstavka 12. člena te direktive razumeti tako, da dovoljenja po tej direktivi ni mogoče izdati, če se prej ne ugotovi izpolnjevanja obveznosti iz Direktive Seveso III, v primeru pritrdilnega odgovora pa poleg tega tudi vprašanje, ali je treba izpolnjevanje obveznosti iz Direktive Seveso III preverjati pred vsako spremembo dovoljenja iz IED Direktive.

26. Navedeno vprašanje, tako kot je zastavljeno, ni pomembno za odločitev v zadevi. Vrhovno sodišče namreč niti v sklepu X Ips 8/2023 niti v tej reviziji ne izhaja iz stališča, da je presoja pogojev za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obrat tudi v postopku odločanja o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo obveznost, ki izvira iz navedenih direktiv (in bi zato tudi veljala za vse članice Evropske unije), temveč svojo presojo opira na pravilno razlago ZVO-1. Pri prenosu navedenih direktiv v naš pravni red je tudi zakonodajalec v Republiki Sloveniji s tem povezana vprašanja varstva okolja urejal v okviru svojih pristojnosti in pri tem sprejel različne zakonske rešitve (npr. izdajo posebnega okoljevarstvenega dovoljenja za obrat po 86. členu ZVO-1 in nasl.). Vrhovno sodišče je svojo presojo ZVO-1 povezalo s presojo, da navedeni direktivi dopuščata tako povezovanje postopkov, kar pa prav tako ni vprašanje, ki bi ga bilo treba predložiti v predhodno odločanje SEU. Formalno povezovanje postopkov pri presoji vplivov na okolje (tudi) po IED Direktivi in Direktivi Seveso III je namreč izrecno predvideno po drugem pododstavku (in nasl). 3. odstavka 2. člena Direktive 2011/92/EU, ki je bila v naš pravni red prenesena tudi z ZVO-1. Poleg tega pa gre pri povezovanju postopka za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo s sočasno presojo pogojev za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obrat za dvig standardov varstva okolja, ki je izrecno dopuščeno v pravu Evropske unije (glej 193. člen PDEU).¹²

27. Drugačna razlaga torej ne izhaja niti iz dostopne prakse SEU, prav tako pa tudi ne iz dostopne prakse drugih vrhovnih sodišč držav članic Evropske unije, niti ni videti tveganj, da bi prišlo do razhajanj v sodni praksi v Evropski uniji. Glede na navedeno Vrhovno sodišče ugotavlja, da je pravilna razlaga navedenih določb prava Evropske unije tako očitna, da ne dopušča nobenega razumnega dvoma, zato predlaganega vprašanja ni treba predložiti SEU v predhodno odločanje.

28. Stranka z interesom nadalje predlaga, naj Vrhovno sodišče v predhodno odločanje SEU predloži vprašanje, ali je treba 1. odstavek 13. člena Direktive 2006/123/ES o storitvah na notranjem trgu razlagati tako, da prekludira nacionalno ureditev ali sodno prakso, po kateri je treba izpolnjevanje obveznosti iz Direktive Seveso III preverjati pred vsako spremembo dovoljenja iz IED Direktive. Stranka z interesom pa navedeni predlog zgolj navrže, saj je njegova edina vsebinska utemeljitev v tem, da navedena določba določa, da so "postopki in formalnosti dovoljenj jasni in objavljeni vnaprej ter prosilcem jamčijo, da se bo njihova vloga obravnavala objektivno in nepristransko" in da stranka ob tem meni, "da niti ZVO-1 niti ZVO-2 ne omogočata takšne interpretacije, po kateri je mogoče opraviti zadevno presojo iz prejšnje (67.) točke" (torej povezovanja obeh postopkov izdaje dovoljenj). Iz tega ni videti niti, zakaj bi bilo to vprašanje lahko upoštevno za rešitev spora, prav tako pa tudi ni podan noben argument, ki bi utemeljeval, zakaj bi lahko prišlo do kršitve navedene določbe direktive. Ker upoštevnost tega vprašanja za revizijsko presojo Vrhovnemu sodišču ni razvidna, skladno s tretjim odstavkom 267. člena PDEU tega vprašanja tudi ni dolžno predložiti v predhodno odločanje SEU.

Odgovor na revizijsko vprašanje

29. Revidentka pravilno uveljavlja, da iz že sprejetih stališč Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 8/2023 izhaja, da ZVO-1 ob pravilni razlagi zahteva, da se z okoljevarstvenim dovoljenjem za IED napravo celovito obravnava tako redna obratovalna varnost procesa kot tveganje večjih nesreč naprave. Prav tako drži, da navedenih vprašanj skladno z navedeno presojo Vrhovnega sodišča ni mogoče obravnavati ločeno, kar velja tudi za odločanje o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi 78. člena ZVO-1. Zato je treba v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo ugotoviti tudi, ali je taka naprava hkrati obrat v smislu Direktive Seveso III in, če je odgovor pritrdilen, presoditi, ali so ukrepi za preprečevanje nesreč in njihovih posledic, ki so (ali bi morali biti) vključeni v okoljevarstveno dovoljenje po 86. členu ZVO-1, ustrezno vključeni tudi v spremembo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo.

30. Kot je že poudarilo Vrhovno sodišče, se preverjanje in sprememba okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi 78. člena ZVO-1 nanaša na vse zahteve, ki morajo biti izpolnjene za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, torej tudi na tiste, ki jih, kadar gre za določeno vrsto in količino nevarnih snovi, zakon predpisuje za okoljevarstveno dovoljenje za obrat. Opustitev presoje zahtev za obrat lahko v takem primeru poleg nepravilne uporabe materialnega prava vodi do nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, kar pomeni, da je sprememba okoljevarstvenega dovoljenja nepravilna in nezakonita z obeh vidikov. V zvezi s tem pa se lahko pojavi tudi procesna nezakonitost, saj mora biti z odločbo odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank, torej o vseh vprašanjih, o katerih je bilo treba odločiti v upravni zadevi, tudi če je postopek tekel po uradni dolžnosti (prvi odstavek 213. člena ZUP). Pri pomanjkljivem izreku odločbe pa ne gre za napako, ki bi jo bilo mogoče odpraviti zgolj z izdajo dopolnilne odločbe (220. člen ZUP), temveč tudi za kršitev, ki jo je treba odpraviti v postopkih s pravnimi sredstvi zoper samo odločbo.¹³

31. Ob tem je pomembno tudi, da je vprašanje, kaj mora vsebovati zakonit in pravilen izrek upravne odločbe, pravno in ne dejansko. Zato tožeči stranki v upravnem sporu ni dopustno vselej naložiti bremena zatrjevanja, v katerih delih in s kakšno vsebino bi moral biti izrek izpodbijanega upravnega akta drugačen, če bi bila postopek ter vsebinska presoja tožene stranke v zadevi drugačna - torej po mnenju tožeče stranke pravilna in zakonita. To je predvideno le v primeru, da tožeča stranka v upravnem sporu s tožbo zahteva odločitev v sporu polne jurisdikcije (drugi odstavek 30. člena ZUS-1), ne pa tudi, če je vložena zgolj izpodbojna tožba, pri kateri zadošča, da tožeča stranka zatrjuje nezakonitost upravnega akta in zahteva njegovo odpravo. V slednjem sporu pa je mogoče pričakovati utemeljevanje nasprotne tožene stranke ali stranke z interesom, da tudi drugačna presoja ne bi vplivala na vsebino izreka izpodbijanega akta, kar bi ta lahko zatrjevala s ciljem, naj sodišče tožbo zavrne (63. člen ZUS-1).¹⁴ Vse navedeno velja tudi za vprašanje, ali in na kakšen način lahko presoja izpolnjevanja pogojev, ki se nanašajo na obrat (oziroma okoljevarstveno dovoljenje po 86. členu ZVO-1), vpliva na izrek okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo oziroma njegove spremembe. Zato bremena zatrjevanja in utemeljevanja, v katerih delih bi bil izrek izpodbijane spremembe okoljevarstvenega dovoljenja ob pravilni uporabi materialnega prava (lahko) drugačen, ni dopustno naložiti tožeči stranki v upravnem sporu, če ta ne vlaga tožbe v sporu polne jurisdikcije, s katero zahteva spremembo izpodbijanega upravnega akta (npr. določitev drugačnih obveznosti v izreku odločbe o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo).

32. V zvezi s tem je sicer treba tudi pritrditi revidentki, da pri odločanju o okoljevarstvenem dovoljenju za IED napravo ni mogoče izdati delne odločbe, če bi se s tem kršilo zahtevo po presoji vseh upoštevnih pogojev za izdajo takega dovoljenja. Delna odločba je možna zgolj tedaj, kadar se lahko o kakšni zadevi odloča po delih oziroma po posameznih zahtevkih (219. člen ZUP) in nikakor ne pomeni, da je mogoče le delno presoditi izpolnjevanje pogojev za odločitev v upravni zadevi in izdati odločbo, še preden je presojeno tudi o ostalih. Ker pa v zadevi tožena stranka ne na prvi in ne na drugi stopnji odločanja ni niti formalno izdala delne odločbe niti po vsebini ne izhaja, da jo je imela namen izdati, je podrobnejša razprava v tej smeri za revizijsko presojo nepotrebna.

33. Glede na navedeno je odgovor na revizijsko vprašanje jasen: sprememba okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo ne sme biti izdana neodvisno od presoje, ali je treba upoštevati tudi zahteve, ki se nanašajo na okoljevarstveno dovoljenje za obrat. Ta presoja je odvisna od tega, ali je naprava hkrati obrat v smislu Direktive Seveso III, kar mora biti ugotovljeno v okviru odločanja o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo na podlagi 78. člena ZVO-1. Temu nasprotno stališče Upravnega sodišča je napačno.

Uporaba v obravnavani zadevi

34. Upravno sodišče je zmotno štelo, da je v tej zadevi, v kateri je sporno vprašanje zakonitosti izdane spremembe okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo, sodna presoja omejena na vprašanje, ali je v zadevi treba izdati dopolnilno odločbo, s katero bi se (šele) ugotovilo, ali je obravnavana naprava tudi obrat v smislu ZVO-1 in Direktive Seveso III. Kot navedeno bi ta presoja morala biti opravljena že v okviru presoje izpodbijanega upravnega akta, saj gre za vprašanje, ali je izrek tega akta pravilen in zakonit. S tem je zmotno razložilo pravila materialnega prava, pa tudi upravnega postopka pri izdaji navedenega akta in njegovega razmerja do izdaje okoljevarstvenega dovoljena za obrat, kar je tudi nasprotno s stališči iz predhodne revizijske odločbe Vrhovnega sodišča v tej zadevi.

35. Upravno sodišče zaradi zmotne razlage zahtev pri izdaji okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo tudi ni ustrezno dopolnilo ugotovitve dejanskega stanja, saj v nasprotju z napotilom Vrhovnega sodišča v revizijski odločitvi X Ips 8/2023 ni ustrezno ugotovilo, ali gre pri obravnavani napravi tudi za obrat. Ta napaka glede pravilne uporabe materialnega prava pa izhaja tudi iz presoje tožene stranke. Zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo tako, da je izpodbijano sodbo spremenilo in tožbi ugodilo tako, da je odpravilo izpodbijani upravni akt (94. člen ZUS-1). Ker je v postopku treba zagotoviti pravico do odločanja v razumnem roku, ki jo zagotavljata tako 23. člen Ustave kot 47. člen Listine EU o temeljnih pravicah, pa tudi 6. člen EKČP,¹⁵ je zadevo vrnilo v odločanje prvostopenjskemu organu tožene stranke.

K II. točki izreka

36. V zadevi je treba zagotoviti učinkovito sodno varstvo revidentki, ki je s svojo tožbo uspela dokazati, da je izpodbijani upravni akt nezakonit. Po drugi strani pa je treba hkrati preprečiti, da bi se zaradi odločitve v tem upravnem sporu poslabšalo varstvo okolja kot ustavne dobrine in še pred končno odločitvijo v zadevi nesorazmerno poslabšal položaj stranke z interesom. To bi oboje lahko nastopilo, če bi zaradi odprave izpodbijanega akta takoj prenehale veljati zahteve, ki jih za obratovanje zadevne IED naprave s ciljem varstva okolja določa prav izpodbijana sprememba okoljevarstvenega dovoljenja. Te zahteve so namreč med strankama nesporno strožje in bolj koristne tako za splošno varstvo okolja kot za prebivalce občine, ki v tem sporu nastopa kot revidentka, kot IED dovoljenje iz leta 2013, ki je bilo z izpodbijanim aktom (deloma) spremenjeno. Zato je nujno pravno urediti pravni režim, ki naj velja v času po odpravi izpodbijane odločbe, saj Vrhovno sodišče v revizijskem postopku dejstev ne more ugotavljati, brez ustrezno razjasnjenega dejanskega stanja (ali gre v zadevi tudi za obrat ali ne) pa tudi ne poseči v nadaljnje obratovanje sporne naprave.

37. Take situacije niti ZVO-1 niti ZUS-1 ne urejata, zato je moralo Vrhovno sodišče za odločitev v zadevi ob odpravi izpodbijanega upravnega akta in vrnitvi zadeve v ponovno odločanje toženi stranki (64. člen ZUS-1) uporabiti rešitev, ki z analogijo zapolnjuje pravno praznino, ker zakon (še) ne ureja procesne možnosti, da se sočasno zagotovi ustrezno varstvo vseh zastopanih ustavnih pravic in vrednot. Če to ne bi bilo mogoče, bi namreč moralo Vrhovno sodišče prekiniti svoj postopek in vložiti zahtevo na Ustavno sodišče, da naj zapolni (v takem primeru) protiustavno pravno praznino in določi nova pooblastila sodišča v upravnem sporu, za primer, za katerega se še ne uporablja novela ZUS-1C.¹⁶ Ker pa je uporaba analogije mogoča in skladna z uveljavljenimi pravnimi izhodišči na področju upravnega prava, je v izreku določilo način izvršitve svoje odločbe, ki je že mogoč v sporih zaradi varstva ustavnih pravic, torej ob analogiji intra legem (glej 66. člen ZUS-1).¹⁷ Na tej podlagi je določilo, da se do izvršljivosti nove odločitve v ponovnem postopku v zadevi še naprej uporablja izpodbijani upravni akt, ki bo z novo odločbo torej nadomeščen (v ustreznih delih ali v celoti), ko bo nova odločitev pričela učinkovati (224. člen ZUP, peti odstavek 78. člena ZVO-1).

38. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka ugotoviti, ali je v zadevi obravnavana naprava tudi obrat v smislu Seveso III direktive in skladno s tem presoditi, ali so za njeno obratovanje izpolnjeni vsi predpisani pogoji skladno s stališči iz te sodbe. To pomeni, da bo morala, če bo ugotovila, da je ta naprava tudi obrat, presoditi izpolnjevanje pogojev za temu ustrezno okoljevarstveno dovoljenje in določiti v spremembi okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo tudi vse, kar je potrebno, da se zagotovi obratovanje te naprave na način, ki zagotavlja tudi preprečevanje večjih nesreč in njihovih posledic. Če pa bo tožena stranka ugotovila, da glede na navedene (ali druge) zakonske zahteve okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo sploh ni (več) mogoče izdati, bo morala tudi o tem izdati ustrezno odločbo in z njo poseči v nadaljnjo veljavnost okoljevarstvenega dovoljenja (št. 35407/62-2011-23 z dne 7. 6. 2013, spremenjeno z odločbama z dne 15. 2. 2016 in 27. 10. 2016), kar narekuje ustavnoskladna razlaga zakona.¹⁸ Enako velja v primeru, če v nasprotju z zakonom upravljavec naprave (stranka z interesom v tem upravnem sporu) toženi stranki na njeno zahtevo ne bi posredoval za odločitev potrebnih podatkov (78. člen ZVO-1), saj je v takem primeru predviden odvzem okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo (2. točka prvega odstavka 80. člena ZVO-1, glej tudi 45. točko obrazložitve revizijske odločbe X Ips 8/2023).

39. Ob tem Vrhovno sodišče poudarja, da nadaljnja uporaba izpodbijanega akta, ki je bil odpravljen v tem upravnem sporu, ne odvezuje tožene stranke, da čim prej ponovno odloči v zadevi skladno s stališči iz te sodbe, torej da ugotovi, ali gre v zadevi tudi za obrat v smislu Direktive Seveso III in ZVO-1, kot je že poudarjeno v tej sodbi. Tožena stranka je torej za ustrezno hitro in zakonito dokončanje tega postopka tudi odgovorna.¹⁹ V zvezi s tem je tudi pomembno, da ta sodba ne izključuje uporabe zakonsko določenih nadzorstvenih pooblastil in pristojnosti, ki jih ima za zagotovitev zakonitega obratovanja in varstva zakonskih in ustavnih pravic v svoji pristojnosti tožena stranka.

40. V primeru, če tožena stranka ne bi odločila v zakonsko predpisanih rokih za ponovno odločanje, imata glede na naravo tega spora in v njem varovanih interesov obe stranki možnost sodnega varstva s tožbo zaradi molka organa (28. člen ZUS-1). V takem primeru pa bo ob ustreznem tožbenem zahtevku Upravno sodišče lahko tudi presodilo, da je že zaradi neaktivnosti tožene stranke ter potreb ustavne pravice do varstva okolja in načela previdnosti treba poseči v veljavnost zgoraj navedenega okoljevarstvenega dovoljenja, izdanega stranki z interesom v letu 2013 (in spremenjeno v letu 2016).²⁰

K III. in IV. točki izreka

41. Revidentka je z revizijo in s tožbo uspela. Zato je Vrhovno sodišče odločilo o stroških celotnega postopka (drugi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP), kar vključuje tako stroške prvotnega upravnega spora in revizijskega postopka, kot tudi stroške ponovnega upravnega spora pred Upravnim sodiščem in temu sledečega revizijskega postopka pred Vrhovnim sodiščem.

42. Stroški pred Upravnim sodiščem so priznani na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in četrtega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožnici v prvotnem upravnem sporu v višini 385,00 EUR in v ponovljenem upravnem sporu v višini 385,00 EUR.

43. Stroški revizijskega postopka pa so odmerjeni na podlagi Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) upoštevaje, da gre za neocenljivo zadevo. OT ne določa vrednotenja sestave predloga za dopustitev revizije v upravnem sporu, zato se upoštevaje, da je v tem primeru revizijski postopek enak kot v pravdnih zadevah, storitev obračuna na podlagi šestega odstavka 4. člena OT ob upoštevanju 1. in 4. točke tar. št. 34 (neocenljiva zadeva - 500 točk, zvišano za 25 %) v višini 625 točk. Od te vrednosti se - enako kot v pravdnem postopku po 4. točki tar. št. 22 - 50 % (torej 312,5 točk) všteva v odvetniške stroške za izredno pravno sredstvo, kar pomeni, da znaša povračilo stroškov za predlog za dopustitev revizije z dne 27. 10. 2022 187,50 EUR in povračilo stroškov za predlog za dopustitev revizije z dne 15. 11. 2023 187,50 EUR. Za revizijo se stroški odmerijo ob upoštevanju 1. in 5. točke tar. št. 34 (zvišano za 50 %) v višini 750 točk oziroma 450,00 EUR za revizijo z dne 3. 1. 2023 in v višini 450,00 EUR za revizijo z dne 8. 5. 2024. Skupni stroški revizijskega postopka tako znašajo 1.275,00 EUR, od česar se prizna še 2 % na račun materialnih stroškov (tretji odstavek 11. člena OT), to je 42,5 točk v višini 25,50 EUR.

44. Skupni stroški upravnega spora pred Upravnim sodiščem in revizijskim sodiščem tako znašajo 2.070,50 EUR, kar vse povečano za 22 % DDV (455,51 EUR) skupaj znese 2.526,01 EUR.

45. Plačane sodne takse bo v skladu s prvim odstavkom 37. člena Zakona o sodnih taksah v zvezi z določbo točke c opombe 6.1. taksne tarife vrnilo Upravno sodišče po uradni dolžnosti.

46. Vrhovno sodišče je zavrnilo zahtevo stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka, ker nastopa na strani tožene stranke, torej na strani, ki v sporu ni uspela. To po prvem odstavku 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 hkrati pomeni, da ji povračilo stroškov ne pripada.

Glasovanje

47. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

-------------------------------
¹ Direktiva 2012/18/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi, ki spreminja in nato razveljavlja Direktivo Sveta 96/82/ES, Ur. l. EU, št. L 197/1 z dne 24. 7. 2012.
² Direktiva 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje, Ur. l. EU, št. L 197/30 z dne 21. 7. 2001.
³ Direktiva 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje, Ur. l. EU, št. L 26/1 z dne 28. 1. 2012.
⁴ Direktiva 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. 11. 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja), Ur. l. EU, št. 334/17 z dne 24. 11. 2010.
⁵ Uredba o merilih za določitev najmanjše razdalje med obratom in območji, kjer se zadržuje večje število ljudi, ter infrastrukturo, Ur. l. RS, št. 34/08 s spremembami.
⁶ Enako določa 116. člen ZVO-2.
⁷ Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-409/19, Up-1455/19 z dne 8. 12. 2022 in št. U-I-46/24 z dne 3. 10. 2024, 17. točka obrazložitve in naslednje.
⁸ Glej tudi T. Pavčnik, Precedenčnost, ustvarjalnost in predvidljivost: antagonizem ali sinergija?, v: N. Betetto in drugi (ur.), Liber amicorum Anton Gašper Frantar, Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Ljubljana 2020, str. 31.
⁹ Iz človekove pravice do sodnega varstva izhaja, da mora biti v primeru, ko zakon določeno (izredno) pravno sredstvo dopusti, stranki zagotovljeno, da to pravno sredstvo tudi učinkovito uveljavi. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča, št. Up-1273/07 z dne 22. 5. 2008.
¹⁰ Glej tudi sklep Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 12/2023 z dne 30. 11. 2023, kjer je poudarilo, da noben drug oblastveni organ nima pristojnosti za presojo pravilnosti odločitev sodišč, izdanih v upravnem sporu, kar bi bilo nezdružljivo z bistvom pravne države in vladavine prava (2. in 3. Ustave). Glej tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 in št. U-I-246/19 z dne 7. 1. 2021, 64. točka obrazložitve in nasl., 70. točka obrazložitve.
¹¹ Gre za izjeme, ki so predstavljene v sodbah SEU v zadevi 238/81, Cilfit, z dne 6. 10. 1982, točka 21, in C‑561/19, Consorzio Italian Management in Catania Multiservizi z dne 6. oktobra 2021, točka 33.
¹² Glej tudi sklep Zveznega upravnega sodišča Nemčije (Bundesverwaltungsgericht) BVerwG 7 B 5.23 z dne 23. 8. 2023, 11. točka obrazložitve.
¹³ E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana, 2016, str. 322.
¹⁴ Ta med ostalim določa, da sodišče s sodbo tožbo kot neutemeljeno zavrne tudi, če spozna, da je upravni akt po zakonu utemeljen, vendar iz drugih razlogov, kot so navedeni v upravnem aktu.
¹⁵ Glej tudi nedavno odločitev ESČP v zadevi L. F. in drugi zoper Italijo, št. 52854/18 z dne 6. maja 2025.
¹⁶ Določitev načina izvršitve je že mogoča v vseh postopkih, ki so se začeli po uveljavitvi novele ZUS-1C, glej tretji odstavek 64. člena ZUS-1.
¹⁷ Po prvem odstavku 66. člena ZUS-1 je sodišče v upravnem sporu pooblaščeno tudi "določiti, kar je treba, da se odpravi poseg v človekove pravice in svoboščine ter vzpostavi zakonito stanje".
¹⁸ Tako je Ustavno sodišče že poudarilo, da je sistem trajnih dovoljenj (namesto časovno omejenih) skladen z Ustavo le, če ureditev omogoča učinkovito preverjanje in ukrepanje v primeru, da predpisani pogoji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja niso izpolnjeni. Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča U-I-182/16 z dne 23. 9. 2021, 37. točka obrazložitve in nasl. O tem Vrhovno sodišče že v citiranem sklepu X Ips 8/2023, 35. točka obrazložitve in nasl.
¹⁹ Glej tudi citirano odločitev ESČP v zadevi L. F. in drugi zoper Italijo.
²⁰ V primeru molka lahko ob ustrezni tožbeni podlagi sodišče v upravnem sporu samo odloči v zadevi, torej sprejme v sodbi tako odločitev, kot bi jo moral v danih okoliščinah sprejeti upravni organ tožene stranke.

Datum zadnje spremembe:

08.07.2025

Podobni dokumenti:

• VSRS Sklep X Ips 8/2023
• VSRS Sklep X DoR 160/2023-4
• UPRS Sodba III U 100/2019-12