VSRS Sklep III Ips 30/2023


pomembnejša odločba

Jedro

Vložitev zahtevka za revizijo neizbranega ponudnika v postopkih javnega naročanja ni procesna predpostavka odškodninskega zahtevka po 49. členu Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (ZPVPJN). Vendar pa se neizbrani ponudnik, v kolikor lahko v revizijskem postopku doseže poln učinek tega pravnega sredstva, z vložitvijo zahtevka za revizijo izogne učinku pretrganja vzročne zveze med zatrjevanim protipravnim ravnanjem v postopku oddaje javnega naročila in zatrjevano škodo. Neizbrani ponudnik z odškodninskim zahtevkom po 49. členu ZPVPJN zasleduje svoj zasebni interes, zato se opustitve vložitve zahtevka za revizijo ne more razbremeniti s tem, da je zahtevek za revizijo vložil zagovornik javnega interesa. ZPVPJN obema potencialnima vložnikoma določa različne vloge, temu ustrezno so tudi posebej urejena nekatera procesna vprašanja.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba sodišča druge stopnje se razveljavi in zadeva se vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

Odločitev in nosilni razlogi sodišč prve in druge stopnje

1. Sodišče prve stopnje je toženi stranki naložilo plačilo 332.543,00 EUR s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi. Toženi stranki je naložilo povrnitev pravdnih stroškov tožeče stranke v višini 13.217,81 EUR. V delu, relevantnem za odločanje o reviziji, je zavzelo stališče, da je tožba dopustna. Dejstvo, da tožeča stranka pred vložitvijo odškodninskega zahtevka ni vložila zahtevka za revizijo pred Državno revizijsko komisijo (v nadaljevanju DKOM), ne utemeljuje nedopustnosti tožbe, saj iz določbe 49. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (v nadaljevanju ZPVPJN) to ne izhaja. Po omenjenem členu lahko tožbo vloži vsakdo, ki meni, da je bil zaradi nezakonitega ravnanja naročnika oškodovan. Dodatne procesne predpostavke v tem členu niso določene. Za razliko od 42. člena ZPVPJN, ki je bil predmet presoje v odločbi Višjega sodišča v Ljubljani V Cpg 163/2016 z dne 13. 4. 2016, 49. člen ZPVPJN ne vsebuje dikcije "pod pogoji iz tega zakona", zato ni mogoče izpeljati zaključka, da za vložitev odškodninske tožbe zakon predvideva dodatni pogoj. Posebne procesne predpostavke ne ureja niti drugi odstavek 3. člena ZPVPJN. Procesne predpostavke morajo iz zakona izhajati dovolj jasno in nedvoumno; ni dopustno, da bi bila zaradi ne dovolj jasne zakonske norme stranki dokončno odvzeta pravica do sodnega varstva. Tožeči stranki je bilo dejansko onemogočeno vložiti zahtevek, ker je bila iz postopka oddaje javnega naročila izločena in ji ni bilo omogočeno vpogledati v spis. Zaradi tega razlogov za izločitev ni poznala, a je kljub temu storila vse, da bi bil zahtevek vložen, saj je s kršitvami seznanila Ministrstvo za javno upravo (v nadaljevanju MJU) kot organ, pristojen za vlaganje zahtevka za revizijo v javnem interesu, in s tem skušala zmanjšati nastalo škodo.

2. Sodišče druge stopnje je pritožbo tožene stranke zavrnilo in sodbo sodišča prve stopnje potrdilo. Odločilo je, da vsaka stranka sama krije svoje stroške pritožbenega postopka. Pritrdilo je nosilnim stališčem sodišča prve stopnje, dodatno pa pojasnilo še, da je MJU kot zagovornik javnega interesa uspelo doseči odločitev DKOM, da je bil zahtevek za revizijo utemeljen, pri čemer pa sam postopek oddaje javnega naročila ni bil razveljavljen, ker je bila pogodba z izbranim ponudnikom že sklenjena. Četudi bi odločitev DKOM oziroma zahtevek za revizijo predstavljal procesno predpostavko za vložitev odškodninskega zahtevka, v tem primeru ni mogoč sklep, da ta predpostavka ni bila izpolnjena. Posledično navedbe tožeče stranke oziroma razlogi sodišča prve stopnje v zvezi s tem, ali je tožeča stranka mogla vložiti revizijski zahtevek, niso pravno odločilne.

Dopuščeni revizijski vprašanji

3. Na predlog tožene stranke je Vrhovno sodišče s sklepom III DoR 88/2023 z dne 22. 8. 2023 dopustilo revizijo glede vprašanj:

‒ Ali lahko tožbo za plačilo odškodnine zaradi kršitev v postopku oddaje javnega naročila vloži ponudnik, ki predhodno ni izkoristil postopkov pravnega varstva v predrevizijskem in revizijskem postopku po ZPVPJN?

‒ Ali dolžnost oškodovanca zmanjševati škodo zaradi kršitve pravil postopka oddaje javnega naročila obsega tudi vložitev zahtevka za revizijo po ZPVPJN?

Povzetek navedb in odgovora na revizijo

4. Zoper sodbo sodišča druge stopnje vlaga tožena stranka revizijo. Vztraja, da je vložitev zahtevka za revizijo pred DKOM procesna predpostavka za vložitev odškodninskega zahtevka po 49. členu ZPVPJN. Stališče pravne teorije o tem vprašanju je enotno. Takšno stališče pa izhaja tudi iz odločbe Višjega sodišča v Ljubljani V Cpg 163/2016 z dne 13. 4. 2016, iz katere izrecno izhaja, da je vložitev revizije procesna predpostavka za dopustnost uveljavljanja sodnega varstva po celotnem petem poglavju ZPVPJN, katerega del je tudi 49. člen ZPVPJN. To stališče potrjuje tudi prvi odstavek 60. člena ZPVPJN, ki DKOM opredeljuje kot poseben, neodvisen in samostojen organ, ki odloča o zakonitosti oddaje javnega naročila in je po svoji vlogi na področju javnih naročil dejansko sodišče v smislu člena 267 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU). Da je zakonodajalec izhajal iz vložitve revizije kot predpostavke za vložitev odškodninskega zahtevka, izhaja tudi iz ureditve instituta izpodbojnosti pogodbe, ki je omejena na subjektivni rok 6 mesecev in objektivni rok 12 mesecev. Glede dolžnosti zmanjševanja škode pa navaja, da je tožeča stranka zahtevo za vpogled v ponudbo izbranega ponudnika podala po roku treh delovnih dni za vložitev take zahteve iz 35. člena ZJN-3, kar pomeni, da je bila tožeča stranka že v tem delu neskrbna in ji ni mogoče slediti, da zahtevka pred DKOM ni mogla vložiti že zato, ker sploh ni mogla vpogledati v ponudbo izbranega ponudnika. Četudi pa tožeči stranki ni bil dovoljen vpogled, to ni nepremostljiva ovira za vložitev zahtevka za revizijo, saj je tak zahtevek mogoče vložiti zaradi vsake kršitve naročnika, tudi zaradi kršitve pravice do vpogleda. Priglasila je stroške revizijskega postopka.

5. Tožeča stranka je v odgovoru na revizijo soglašala s stališčem sodišč prve in druge stopnje, da vložitev predrevizijskega in revizijskega postopka po ZPVPJN ni procesna predpostavka. Stališča pravnih teoretikov ne morejo izpodbiti dejstva, da ZPVPJN ne določa procesnih predpostavk za vložitev odškodninskih zahtevkov. Stališče v odločbi V Cpg 163/2016 temelji na določbi drugega odstavka 3. člena ZPVPJN, ki pa je bila z novelo iz leta 2017 spremenjena. Ker je odškodninski zahtevek možen tudi zaradi protipravnega ravnanja, do katerega je prišlo šele v fazi med pravnomočno izbiro ponudnika in sklenitvijo pogodbe, ter v primeru, ko naročnik po pravnomočnosti odločitve o oddaji javnega naročila, a pred sklenitvijo pogodbe, odstopi od javnega naročila, ne more držati, da je vložitev zahtevka pred DKOM procesna predpostavka. Glede obveznosti zmanjševanja škode navaja, da je izvedla vse razumne ukrepe za zmanjšanje škode; v okoliščinah obravnavane zadeve bi vložitev zahtevka za revizijo pred DKOM pomenila nesorazmerno breme. Stališče, po katerem bi breme nezakonitih odločitev javnega naročnika prevalili na opustitev zmanjševanja škode z vlaganjem revizijskih postopkov, vzpostavlja nepošteno zaščito javnih naročnikov, ki so v postopku oddaje javnega naročila ravnali nezakonito. Priglasila je stroške odgovora na revizijo.

6. Revizija je utemeljena.

Relevantno dejansko stanje

7. Bistvene dejanske ugotovitve sodišč prve in druge stopnje, na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP), so naslednje:

‒ Tožeča stranka je vložila ponudbo v postopku oddaje javnega naročila za podelitev koncesije Urejanje in čiščenje javnih zelenih površin na območju tožene stranke.

‒ Ponudba tožeče stranke je bila izločena kot nedopustna, ker naj ne bi izpolnjevala zahtevanih referenčnih pogojev.

‒ Tožena stranka je z odločitvijo o oddaji javnega naročila z dne 7. 11. 2018, ki je bila objavljena 12. 11. 2018, naročilo oddala izbrani ponudnici.

‒ Tožeča stranka zoper odločitev o oddaji naročila ni vložila zahteve za revizijo, ampak je 15. 3. 2019 vložila pobudo na MJU, ki je 17. 5. 2019 vložilo zahtevo za revizijo postopka javnega naročila kot zagovornik javnega interesa.

‒ DKOM je s sklepom 10. 7. 2019 ugodila zahtevku za revizijo, ker je ugotovila več kršitev v postopku oddaje javnega naročila, vendar postopka oddaje javnega naročila ni razveljavila, ker je bila pogodba z izbranim ponudnikom že sklenjena.

Presoja utemeljenosti revizije

Obseg revizijskega preizkusa

8. Revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen ZPP).

Glede prvega dopuščenega vprašanja

Materialnopravna izhodišča

9. Procesne predpostavke so okoliščine, od (ne)obstoja katerih je odvisno, ali bo sodišče v postopku meritorno odločilo, kar je bistvo pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave. Zakonodajalec pri določitvi procesnih predpostavk ni neomejen. Možnost, da sodišče tožbo zavrže brez vsebinske odločitve, lahko pomeni omejitev pravice do sodnega varstva, lahko pa pomeni način izvrševanja pravice do sodnega varstva. Ta presoja je odvisna od narave konkretno presojane zakonske ureditve.¹ Ustavno sodišče je že pojasnilo, da je dopustna zakonska ureditev, ki predpisuje obveznost, da mora stranka najprej poskusiti spor rešiti izvensodno.² Možnost dostopa do sodišča je namreč v takšnih primerih le (za krajši čas) odložena, ne izključena.³

10. Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb v 81. točki preambule določa, da je treba tudi v postopkih podelitve koncesij zagotoviti ustrezno sodno varstvo kandidatov in ponudnikov ter učinkovito uveljavljanje te direktive in načel PDEU, zato bi bilo treba Direktivo Sveta 89/665/EGS (v nadaljevanju Direktiva 89/665) z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje ter Direktivo Sveta 92/13/EGS z dne 25. februarja 1992 o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o uporabi pravil Skupnosti za oddajo javnih naročil podjetij na vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem področju uporabljati tudi za koncesije za storitve in koncesije za gradnje, ki jih podelijo javni naročniki in naročniki. Direktiva 89/665 z dopolnitvami, ki so bile vanjo vključene z Direktivo Sveta 92/50/EGS z dne 18. junija 1992 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev in Direktivo 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2007 o spremembi direktiv Sveta 89/665/EGS in 92/13/EGS glede izboljšanja učinkovitosti revizijskih postopkov oddaje javnih naročil, v šesti uvodni izjavi navaja, da je treba zagotoviti, da v vseh državah članicah obstajajo ustrezni postopki, ki omogočajo, da se lahko nezakonito sprejete odločbe razveljavijo in da osebe, ki so bile oškodovane, dobijo odškodnino. 2. člen Direktive 89/665 določa, da države članice zagotovijo, da sprejeti ukrepi v zvezi z revizijskimi postopki, določenimi v 1. členu⁴ te direktive, vključujejo zagotovitev pooblastil, da: (a) se kar najbolj zgodaj in z začasnimi postopki sprejmejo začasni ukrepi, s katerimi naj bi se odpravile domnevne kršitve ali preprečilo nadaljnje škodovanje zadevnim interesom, vključno z ukrepi, s katerimi se začasno prekine ali zagotovi začasna prekinitev postopka oddaje javnih naročil ali izvajanje katere koli odločitve, ki jo sprejme naročnik; (b) se razveljavi ali zagotovi razveljavitev protizakonito sprejetih odločitev, vključno z odpravo diskriminatornih tehničnih, ekonomskih ali finančnih specifikacij v razpisu, razpisni dokumentaciji ali v katerih koli drugih dokumentih, ki se nanašajo na postopek oddaje javnega naročila; (c) se dodeli nadomestilo za škodo osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve. 6. točka 2. člena Direktive 89/665 določa, da lahko države članice predvidijo, da mora organ s potrebnimi pooblastili, kadar se nadomestilo za škodo zahteva na podlagi protizakonito sprejete odločitve, najprej razveljaviti izpodbijano odločitev. V zvezi s to določbo je Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi C-300/17 (Hochtief AG proti Budapest Főváros Önkormányzata) odločilo, da omenjeni člen Direktive 89/665 ne nasprotuje procesni ureditvi madžarskega zakona o javnih naročilih, ki možnost uveljavljanja civilnopravnega zahtevka v primeru kršitve pravil o javnih naročilih in oddaji javnih naročil pogojuje s tem, da revizijska komisija za področje javnih naročil ali sodišče v okviru sodnega nadzora sklepa te arbitražne komisije dokončno ugotovi kršitev.

11. Direktivo 89/665 z dopolnitvami v slovenski pravni red prenaša ZPVPJN. V konkretni zadevi je relevantna ureditev ZPVPJN po noveli ZPVPJN-B, ki se je začela uporabljati 26. 11. 2017. Drugi odstavek 3. člena ZPVPJN kot stranko revizijskega postopka v prvi alineji opredeljuje (1) gospodarski subjekt - kot ga določa zakon, ki ureja javno naročanje - ki v predrevizijskem postopku vloži zahtevek za revizijo, v sodnem postopku pa tožbo, ali (2) zagovornika javnega interesa in v drugi alineji (3) naročnika ali drugi subjekt, ki po zakonu, ki ureja javno naročanje, izvaja ali bi moral izvajati postopek javnega naročanja. 49. člen ZPVPJN v prvem odstavku določa, da se odškodninska odgovornost za škodo, nastalo zaradi posledic izpodbojnosti pogodbe ali kršitve pravil javnega naročanja, presoja po pravilih obligacijskega prava o odgovornosti brez krivde. V drugem odstavku pa je tistemu, ki meni, da je bil zaradi nezakonitega ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila oškodovan, podeljena pravica, da lahko zoper naročnika vloži tožbo za povrnitev škode.

Presoja konkretnih okoliščin

12. Drži, da je praktično enotno stališče pravne teorije,⁵ da je vložitev revizijskega zahtevka pred DKOM procesna predpostavka za vložitev odškodninskega zahtevka. Takšno stališče je bilo zavzeto tudi v odločbi Višjega sodišča v Ljubljani V Cpg 163/2016 z dne 13. 4. 2016 glede postopkov sodnega varstva po petem poglavju ZPVPJN, pri čemer pa je šlo za ureditev, ki je veljala pred novelo ZPVPJN-B. Na drugi strani pa je bilo v izpodbijani odločbi, kakor tudi v odločbi Višjega sodišča v Ljubljani I Cpg 659/2020 z dne 25. 8. 2021, zavzeto nasprotno stališče. Sodna praksa višjih sodišč je glede obstoja procesne predpostavke torej neenotna.

13. Iz zgoraj povzete 6. točke 2. člena Direktive 89/665 izhaja pooblastilo državam članicam, da lahko določijo razveljavitev nezakonito sprejete odločitve kot predpostavko odškodninskega zahtevka. Ni dvoma, da v ZPVPJN neposredne določitve te predpostavke ni, kar zapišejo tudi pravni teoretiki.⁶ 49. člen ZPVPJN uporablja dikcijo, da lahko odškodninsko tožbo vloži "kdor meni, da je bil zaradi nezakonitega ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila oškodovan". Tudi prva alineja drugega odstavka 3. člena ZPVPJN, ki opredeljuje stranko sodnega postopka, ni restriktivna: stranka sodnega postopka je lahko gospodarski subjekt, ki v sodnem postopku vloži tožbo. Iz citiranih določb ne izhaja nobena navezava na predrevizijski ali revizijski postopek. Določbe ZPVPJN torej ne udejanjajo pooblastila, ki, tako pravna teorija,⁷ sicer obstaja v dikciji Direktive 89/665. Posledično ni mogoče zaključiti, da je izpolnjen dejanski stan, da je država določila procesno predpostavko odškodninskega zahtevka.

14. Tudi razlaga instituta procesnih predpostavk z vidika pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave vodi v zaključek, da procesne predpostavke za vložitev odškodninskega zahtevka ZPVPJN ne določa. Če zakonodajalec določene okoliščine ni določil kot procesne predpostavke, potem ta okoliščina ni procesna predpostavka. Opredelitev procesne predpostavke terja ciljano in aktivno vlogo zakonodajalca, saj le takšna vloga napolnjuje pravni pojem "določitve procesnih predpostavk". Tega pravnega pojma ne more napolniti šele razlaga zakonskega besedila. To bi pooblastilo za določitev procesnih predpostavk prevalilo na sodišče, ki je tisti organ, ki razlaga zakon, kar pa je v nasprotju z ustavnopravnim izhodiščem glede skladnosti procesnih predpostavk s pravico do sodnega varstva, ki pooblastilo za določitev procesnih predpostavk podeljuje zakonodajalcu.

15. Do enakega zaključka vodi tudi zgodovinska razlaga 49. člena ZPVPJN. V postopku sprejemanja ZPVPJN je bil 49. člen oblikovan tako, da je tretji odstavek določal, da tožbe za povrnitev škode zaradi nezakonitega ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila ni dopustno vložiti, če tožeča stranka pred tem ni uveljavljala pravnega varstva v predrevizijskem in revizijskem postopku ali v sodnem postopku, ali kot izbrani ponudnik ni sodelovala v predrevizijskem ali revizijskem postopku, ali kot ena od strank ni sodelovala v sodnem postopku za ugotavljanje ničnosti pogodbe, razen če je zahtevek za revizijo vložil ali ničnost pogodbe uveljavljal zagovornik javnega interesa.⁸ Zakonodajnopravna služba Državnega zbora je 13. 4. 2011 podala mnenje, da je predlagani "tretji odstavek neustavno omejevalen", saj "zahteva uporabo predhodnih pravnih sredstev, česar Ustava ne določa. Okoliščino, da oškodovanec ni uporabil pravnih sredstev, lahko sicer sodišče upošteva pri ugotavljanju odškodninske odgovornosti ali prispevka oškodovanca k nastanku škode, ne more pa predlog zakona uporabo pravnih sredstev v predrevizijskem, revizijskem postopku ali postopku ugotavljanja ničnosti določiti kot procesno predpostavko za vložitev tožbe za povrnitev škode". Na podlagi navedenega mnenja je Odbor za finance in monetarno politiko podal amandma k 49. členu, ki je tretji odstavek črtal. Ta amandma je bil sprejet. Prvotna predlagana ureditev, ki je nedvoumno določala procesno predpostavko, je bila torej v postopku obravnave predloga zakona spremenjena zaradi izpostavljenega dvoma v ustavnost takšne ureditve. Stališče revidentke, da zakon določa procesno predpostavko za tožbo za povrnitev škode, je torej zmotno.

Odgovor na dopuščeno vprašanje

16. Odgovor na prvo dopuščeno revizijsko vprašanje se tako glasi, da tožbo za plačilo odškodnine zaradi kršitev v postopku oddaje javnega naročila lahko vloži ponudnik, ki predhodno ni izkoristil postopkov pravnega varstva v predrevizijskem in revizijskem postopku po ZPVPJN.

Glede drugega dopuščenega vprašanja

Materialnopravna izhodišča

17. V združenih zadevah C-46/93 in C-48/93 (Brasserie du pêcheur SA proti Bundesrepublik Deutschland ter The Queen proti Secretary of State for Transport) je SEU zapisalo, da "z namenom določiti izgubo ali škodo, za katero se prizna odškodnina, lahko nacionalno sodišče poizve, ali si je oškodovana oseba ustrezno prizadevala, da bi se izognila izgubi ali škodi oziroma da bi omejila njeno velikost, in zlasti, ali je pravočasno uporabila vsa pravna sredstva, ki jih je imela na voljo" (84. točka obrazložitve). "Oškodovanec mora pokazati ustrezno prizadevanje za omejitev velikosti škode ali pa tvega, da jo bo moral nositi sam." (85. točka obrazložitve).

18. V odločbi C-547/22 (INGSTEEL spol. s r. o. proti Úrad pre verejné obstarávanie) je SEU zavzelo stališče, da je "zakonodajalec EU odškodninsko tožbo iz člena 2(1)(c) Direktive 89/665 predvidel kot pravno sredstvo, ki predstavlja zadnjo možnost in ki mora ostati dostopno osebam, ki so oškodovane zaradi kršitve prava EU, kadar jim je dejansko odvzeta vsakršna možnost, da bi jim koristil polni učinek enega od drugih pravnih sredstev. Tako je zlasti v primeru nezakonito izključenega ponudnika, ki je zahteval in dosegel razveljavitev svoje izključitve iz postopka oddaje javnega naročila, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, vendar zaradi končanja tega postopka, do katerega je medtem prišlo, nima več možnosti, da bi mu učinek te razveljavitve koristil."

19. ZPVPJN v nacionalni pravni red prenaša Direktivo 89/665, zato materialnopravna izhodišča, ki veljajo za kršitev prava EU, veljajo tudi, če je očitek usmerjen v kršitev nacionalnega prava. Načelo primarnosti prava EU zaradi zagotavljanja učinkovitosti vseh določb prava EU nacionalnim sodiščem nalaga, da svoje nacionalno pravo kar najbolj razlagajo v skladu s pravom EU. Obveznost skladne razlage nacionalnim sodiščem nalaga, da po potrebi spremenijo uveljavljeno ali ustaljeno sodno prakso, če ta temelji na razlagi nacionalnega prava, ki ni združljiva s cilji direktive.⁹

20. V slovenskem pravnem redu se je vprašanje, ali je bila stranka dolžna vložiti pravno sredstvo, ki ga je imela na voljo, obširno obravnavalo v okviru instituta odškodninske odgovornosti države zaradi protipravnega ravnanja državnih organov v postopkih izdaje posamičnih aktov (npr. sodnih odločb). V zvezi s tem vprašanjem velja jasno stališče: stranka (oškodovanec) mora v samem postopku do pravnomočnosti oziroma postopku z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi uveljavljati protipravnost, sicer se nanjo ne more sklicevati v odškodninskem postopku proti državi.¹⁰ Relativno ustaljeno¹¹ je tudi stališče, kakšna je pravna kvalifikacija opustitve vložitve pravnega sredstva. Takšna opustitev ima učinek pretrganja vzročne zveze med očitanim protipravnim ravnanjem in škodo. Povedano drugače, zatrjevane škode ne gre pripisati očitanemu protipravnemu ravnanju.

Presoja konkretnih okoliščin

21. Na podlagi povzetih materialnopravnih izhodišč ni najti razloga, da se opustitve vložitve zahtevka za revizijo ne obravnava skozi enako perspektivo kot opustitve vložitve pravnega sredstva zoper očitano protipravno ravnanje sodišča. Kot je zapisalo SEU v zadevi C-296/15 (Medisanus d. o. o. proti Splošna bolnišnica Murska Sobota), je DKOM organ, ki ni povezan z javnimi organi, katerih odločbe nadzira; njegovi člani imajo zagotovljeno neodvisnost; komisija je določena z ZPVPJN, na podlagi katerega je stalna, njena sodna pristojnost pa obvezna; odloča na podlagi zahtevka; njene odločbe postanejo pravnomočne; postopek pred DKOM pa je kontradiktoren. Na podlagi teh kriterijev je po presoji SEU DKOM mogoče šteti za sodišče države članice v smislu člena 267 PDEU. Četudi se člen 267 PDEU nanaša na dopustnost postavitve predhodnega vprašanja SEU, iz meril, ki jih je glede strukture in postopka pred DKOM ugotovilo SEU, ni najti razumnega razloga, v skladu s katerim bi bilo treba možnost pravnega varstva pred DKOM prepoznati kot vnaprej neučinkovito in s tem opustitve naslovitve tega organa s strani neizbranega ponudnika ne upoštevati kot pravno relevantne okoliščine pri presoji odškodninske odgovornosti.

22. Prav tako v sklop izrabe učinkovitega pravnega sredstva ni mogoče umestiti pobude za vložitev zahtevka za revizijo, ki jo je tožeča stranka naslovila na MJU. Pravno varstvo v postopkih javnega naročanja je namenjeno primarno zaščiti zasebnega interesa vlagatelja zahtevka za revizijo, torej osebam, ki jim zaradi protipravnega ravnanja nastane ali bi jim lahko nastala škoda.¹² Vložitev zahteve MJU za revizijo kot zagovornika javnega interesa, četudi na pobudo neizbranega ponudnika, pa a contrario ne zasleduje zaščite zasebnega interesa neizbranega ponudnika, temveč javnega interesa. Varstvo javnega interesa namreč ni v varovanju zasebnega interesa (in obratno).¹³ Različen cilj varstva neizbranega ponudnika na eni strani in zagovornika javnega interesa na drugi strani se odraža tudi v različnih rokih, v katerih morata revizijo vložiti. Ta razlika ima lahko za posledico različne učinke začetega revizijskega postopka. Ker odškodninski zahtevek neizbranega ponudnika zasleduje izključno njegov zasebni interes, je pri presoji upravičenosti do odškodnine treba upoštevati, ali je domnevni oškodovanec izrabil pravna sredstva, ki so mu bila na voljo, preden je vložil odškodninski zahtevek, saj je ta, skladno s stališčem SEU v odločbi C-547/22, ultima ratio v primeru, ko je neizbranim ponudnikom dejansko odvzeta možnost, da bi jim koristil polni učinek drugih pravnih sredstev.

23. Tožeča stranka, ki ne bi izkoristila možnosti vložitve zahtevka za revizijo, bi s to opustitvijo pretrgala vzročno zvezo med očitanim protipravnim ravnanjem in zatrjevano škodo, kar pomeni, da škode, ki jo zatrjuje, ne bi bilo mogoče pripisati očitanemu protipravnemu ravnanju naročnika v postopku oddaje javnega naročila.

Odgovor na dopuščeno vprašanje

24. Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje se glasi, da dolžnost oškodovanca zmanjševati škodo zaradi kršitve pravil postopka oddaje javnega naročila lahko obsega tudi vložitev zahtevka za revizijo po ZPVPJN, saj se na ta način oškodovanec izogne učinku pretrganja vzročne zveze med očitanim protipravnim ravnanjem in zatrjevano škodo.

Odločitev o reviziji

25. Zaradi zmotne uporabe materialnega prava sodišča druge stopnje glede pravnega vprašanja vpliva (ne)vložitve zahtevka za revizijo neizbranega ponudnika na presojo odškodninske odgovornosti javnega naročnika so ostale neizčrpane pritožbene navedbe tožene stranke, s katerimi je nasprotovala presoji sodišča prve stopnje, da je bila tožeča stranka dejansko onemogočena pri vložitvi zahtevka za revizijo. Sodišče druge stopnje je na podlagi stališča - da vložitev zahtevka za revizijo ni procesna predpostavka dopustnosti odškodninskega zahtevka oziroma da je bila ta predpostavka izpolnjena s tem, ko je MJU kot zagovornik javnega interesa vložilo zahtevek za revizijo - kot pravno neodločilne opredelilo razloge sodišča prve stopnje in pritožbene navedbe v zvezi z vprašanjem, ali je bila tožeča stranka dejansko onemogočena pri vložitvi zahtevka v zvezi z revizijo. Zato je Vrhovno sodišče razveljavilo izpodbijano sodbo sodišča druge stopnje in zadevo vrnilo temu sodišču v novo sojenje (drugi odstavek 380. člena ZPP). V novem sojenju naj sodišče druge stopnje pritožbo tožene stranke obravnava še z vidika neizčrpanih pritožbenih navedb, pri čemer naj upošteva celovito ureditev revizijskega postopka po ZPVPJN in na podlagi tega vnovič odloči o pritožbi.

Odločitev o revizijskih stroških

26. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP. Ker je Vrhovno sodišče razveljavilo odločbo sodišča druge stopnje, je odločitev o stroških revizijskega postopka pridržalo za končno odločbo.

27. Senat je odločitev sprejel soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

-------------------------------
¹ Galič A., e-Komentar Ustave RS, 2011, e-kurs.si/komentar/procesne-predpostavke-omejitev-ali-nacin-izvrsevanja-pravice-do-sodnega-varstva/.
² Sklep Ustavnega sodišča Up-2635/07 z dne 4. 7. 2008.
³ Galič A., nav. delo.
⁴ Gre za zahtevo po sprejemu potrebnih ukrepov za učinkovito in hitro revizijo odločitev, ki so jih sprejeli naročniki, pri čemer se zagotavlja enaka obravnava ponudnikov.
⁵ Bukovec Marovt M. v: Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (ZPVPJN) s komentarjem in stvarnim kazalom, Uradni list RS, 2012, str. 147; Kranjc V., Odškodninska odgovornost naročnikov za kršitve pravil o javnem naročanju, v: Novosti pri javnih naročilih, Zbornik 3. strokovnega srečanja, GV Založba, 2012, str. 11-12; Samec N., Meje odškodninske odgovornosti javnega naročnika za ravnanja v postopku javnega naročanja - kaj lahko zahteva ponudnik in za kaj odgovarja javni naročnik, v: Kongres javnega naročanja, 2. strokovno srečanje naročnikov in ponudnikov v postopkih javnega naročanja, Uradni list RS, 2013, str. 31-32; Možina D., Odškodninska odgovornost v zvezi s postopki javnega naročanja, Podjetje in delo, št. 1/2018, str. 12; Prebil M. v: Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (ZPVPJN) s komentarjem, Uradni list RS, 2018, str. 227-228; Štemberger K., Sodno varstvo v sporih iz koncesijskih pogodb, Javna uprava, št. 1-2, 2023, str. 14.
⁶ Kranjc V., nav. delo, str. 11; Samec N., nav. delo, str. 31; Možina D., nav. delo, str. 12.
⁷ Bukovec Marovt M., nav. delo, str. 147.
⁸ Predlog zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja, EVA 2011-1611-0100, Poročevalec DZ, št. 239 z dne 16. 3. 2011, str. 31.
⁹ Odločba SEU C-547-22, INGSTEEL spol. s r. o. proti Úrad pre verejné obstarávanie z dne 6. 6. 2024; 47. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa SEU.
¹⁰ Možina D., Odškodninska odgovornost države, Pravni letopis, št. 1, 2013, str. 149.
¹¹ Sodba Vrhovnega sodišča III Ips 1014/2007 z dne 13. 1. 2011; sodba Vrhovnega sodišča III Ips 80/2017-3 z dne 19. 3. 2019; sodba Vrhovnega sodišča II Ips 117/2021 z dne 4. 7. 2022.
¹² Matas S. v: Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (ZPVPJN) s komentarjem, Uradni list RS, 2018, str. 45.
¹³ Ibid.

Datum zadnje spremembe:

10.03.2025

Podobni dokumenti:

• VSL Sodba I Cpg 515/2022
• VSL sklep I Cpg 270/2014
• VSL sodba I Cpg 688/2010