sodba II U 74/2012

Jedro

Ker javni razpis in veljavni pravni predpisi ne opredeljujejo pravne osebe javnega prava, je treba po presoji sodišča za ugotovitev, ali je študentska organizacija univerze pravna oseba javnega prava, upoštevati ugotovitve pravne teorije ter mnenje ustaljene sodne prakse.

Izrek

Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Z obvestilom z dne 11. 11. 2011 je družba A., d.o.o. v imenu vmesnega organa Sklada za nevladne organizacije in Sklada za male projekte v okviru partnerstva v Sloveniji (v nadaljevanju: vmesni organ) tožnika obvestila, da je bila njegova vloga (projekt „Razvoj modela in vzpostavitev mobilne pravne pisarne za zapostavljena območja“), s katero je ta kandidiral na 2. javnem razpisu Sklada za nevladne organizacije in Sklada za male projekte v okviru partnerstva v Sloveniji (v nadaljevanju: javni razpis), zavrnjena. Iz obvestila izhaja, da je bila vloga zavrnjena, ker tožnik ni upravičen prijavitelj, saj je njegov ustanovitelj Študentska organizacija Univerze v Mariboru (v nadaljevanju: ŠOUM), ki se, kot izhaja to iz sodb Upravnega sodišča RS opr. št. III U 523/2010 ter I U 1722/2010 ter iz izjav Informacijske pooblaščenke, šteje za pravno osebo javnega prava.

Po prejemu obvestila o zavrnitvi vloge je tožnik vmesnemu organu poslal dopis, v katerem je izrazil nestrinjanje z izpodbijano odločitvijo. V pojasnilo mu je družba A., d.o.o. v imenu vmesnega organa poslala dopis z dne 11. 1. 2012, v katerem je tožniku podrobneje pojasnila razloge za zavrnitev njegove vloge. Kot je poudarila, je bilo pri sprejemu izpodbijane odločitve upoštevano stališče Informacijske pooblaščenke ter Upravnega sodišča RS o pravni naravi študentskih organizacij univerz. Vmesni organ je po prejemu dopisa, v katerem je tožnik izrazil nestrinjanje z odločitvijo, ponovno zaprosil za pravno mnenje, iz katerega izhaja, da zavodi, ki so jih ustanovile študentske organizacije univerz, niso upravičeni do prijave na javnem razpisu, saj niso organizirani v nobeni od vnaprej predvidenih statusnopravnih oblik (po načelu numerus clausus), kar je značilno za osebe javnega prava. Po ustanovitvi študentske organizacije študentje tudi ne morejo več ustanoviti druge študentske organizacije, iz česar izhaja, da pri ustanovitvi študentskih organizacij ni svobodne pobude za ustanovitev. Namen delovanja študentskih organizacij je delovanje v javnem interesu, študentska organizacija je nosilka javnih pooblastil, članstvo v študentski organizaciji je obvezno, študentske organizacije pa se v prvi vrsti financirajo iz javnih sredstev, kar je značilnost oseb javnega prava. Kot pojasnjuje vmesni organ, je s problematiko glede financiranja zavodov, ki so jih ustanovile študentske organizacije univerz, dne 25. 11. 2011 seznanil predstavnike usmerjevalnega odbora Sklada za nevladne organizacije in Sklada za male projekte v okviru partnerstva v Sloveniji (v nadaljevanju: usmerjevalni odbor), to je telo, ki sprejema odločitve, povezane z izvajanjem skladov. Predstavniki nadzornega odbora so na dopisni seji sprejeli odločitev, da zavodi, ki so jih ustanovile študentske organizacije univerz, niso upravičeni do pridobitve sredstev iz švicarskega prispevka. Svojo odločitev so predstavniki usmerjevalnega odbora potrdili na seji, ki je potekala dne 9. 12. 2011, ko so člani usmerjevalnega odbora tudi potrdili listo projektov, izbranih za sofinanciranje. Navedeno pomeni, da je postopek odločanja o dodelitvi sredstev zaključen, saj je odločitev nadzornega odbora o sofinanciranju, kot izhaja to iz Smernic za prijavitelje projektnih predlogov za donacijo na 2. javni razpis (v nadaljevanju: Smernice), ki so del razpisne dokumentacije, dokončna.

Zoper izpodbijano odločitev o zavrnitvi vloge je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri nasprotuje stališču vmesnega organa in usmerjevalnega odbora sklada, da predstavljajo študentske organizacije univerz pravne osebe javnega prava. Tožnik opozarja na neenotnost sodne prakse pri opredeljevanju pravnega statusa študentskih organizacij univerz ter se pri tem sklicuje na sklep Upravnega sodišča RS opr. št. U 572/2005 z dne 5. 7. 2007, v obrazložitvi katerega je sodišče navedlo, da predstavlja ŠOUM subjekt zasebnega prava. Enako stališče je v odločbi št. 430-53/2009 zavzelo tudi Ministrstvo za finance. Po mnenju tožnika je zato izpodbijana odločitev, ki ne upošteva omenjene prakse, arbitrarna ter v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom, pomeni pa tudi kršitev načela pravne varnosti. Zaradi odsotnosti izrecne zakonske ureditve je treba po mnenju tožnika študentske organizacije univerz šteti za pravne osebe zasebnega in ne javnega prava. Kot opozarja, je pravno mnenje, na katerega sta svoji odločitvi oprla vmesni organ in usmerjevalni odbor, pripravil B. iz Ljubljane, ki je konkurenčna nevladna organizacija, ki je pri izdelavi mnenja zasledovala lastne interese. V nadaljevanju tožbe tožnik pojasnjuje, zakaj je ŠOUM treba šteti za pravno osebo zasebnega prava. Kot poudarja, Študentska organizacija Slovenije, ki je krovna organizacija ŠOUM, ni nastala na podlagi oblastnega akta, kar je značilno za pravne osebe javnega prava, pač pa na podlagi samoorganiziranja študentov, kateremu je dal Zakon o skupnosti študentov (v nadaljevanju: ZSkuS) le pravni okvir. Tožnik nasprotuje trditvi, da obstaja možnost ustanovitve zgolj ene študentske organizacije ter navaja, da zakon ne zapira možnosti ustanavljanja študentskih organizacij, ki se lahko vključijo v Študentsko organizacijo Slovenije kot krovno organizacijo. Kot navaja, je za pravne osebe javnega prava značilno, da zajemajo veliko širšo in raznovrstnejšo populacijo, kot je študentska. Delovanje ŠOUM je namreč namenjeno uresničevanju ciljev študentov, ki se pogosto razlikujejo od interesov širše družbene skupine. Tožnik tudi nasprotuje trditvi, da je študentska organizacija univerze nosilka javnih pooblastil ter navaja, da študentske organizacije ne opravljajo oblastnih nalog, značilnih za naloge državne uprave, saj opravlja zgolj naloge organizacijskega značaja. Pri članstvu v študentskih organizacijah univerz je članstvo sicer obvezno, študentje pa s članstvom pridobijo zgolj pravice in ne obveznosti. Zato članstva v študentski organizaciji po prepričanju tožnika ni mogoče enačiti s prisilnim članstvom, ki je značilno za pravne osebe javnega prava. Glede navedbe, da se študentske organizacije financirajo predvsem iz javnih sredstev, kar je značilnost pravnih oseb javnega prava, pa tožnik poudarja, da gre pri njihovem financiranju zgolj posredno za javno financiranje preko koncesijskih pogodb. Študentske organizacije pa se delno financirajo tudi iz naslova dohodkov iz lastne dejavnosti in premoženja, prispevkov študentov, dotacij, donacij in daril, torej iz virov, ki niso javni. Študentske organizacije univerz je tako po mnenju tožnika mogoče primerjati z Mladinskim svetom Slovenije ter z mladinskimi sveti lokalnih skupnosti, ki jim zakon izrecno priznava status pravne osebe zasebnega prava. Na podlagi navedenega tožnik sodišču predlaga, da po izvedeni glavni obravnavi izpodbijano odločitev odpravi ter vrne zadevo toženki v ponovno odločanje. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V odgovoru na tožbo toženka poudarja, da zoper izpodbijano odločitev vmesnega organa in usmerjevalnega odbora sklada ni predvideno sodno varstvo v upravnem sporu, podaja pa tudi ugovor pasivne legitimacije, saj, kot navaja, toženka ni sprejela odločitve, ki jo tožnik izpodbija s tožbo. Toženka je, kot pojasnjuje, na podlagi Okvirnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Švicarskim zveznim svetom o izvajanju slovensko-švicarskega programa sodelovanja za zmanjševanje gospodarskih in socialnih razlik v razširjeni Evropski uniji (v nadaljevanju: Okvirni sporazum) pridobila status nacionalnega koordinacijskega programa ter nalogo, da za potrebe izvajanja programa izbere vmesni organ, ki bo skrbel za zbiranje projektnih predlogov. Skladno z določbami Okvirnega sporazuma in Zakona o javnem naročanju je bil za vmesni organ izbran C., skupaj z njegovim partnerjem – družbo A. d.o.o., s katerima je bila dne 13. 4. 2009 sklenjena pogodba za izvajanje nalog vmesnega organa, katerega naloga je bila objaviti javni razpis. Za upravičene prijavitelje se po določbah javnega razpisa štejejo tudi pravne osebe, ki so jih ustanovile osebe zasebnega prava. Vmesni organ je pri pregledu prispelih prijav ugotovil, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za upravičenega prijavitelja, saj je ustanovitelj tožnika ŠOUM, ki je pravna oseba javnega prava. Zato njegova vloga ni bila upravičena do nadaljnjega ocenjevanja. Po mnenju toženke zoper odločite vmesnega organa ni pravnega sredstva, saj ne gre za odločanje državnega organa o pravici, ki pripada posamezniku po zakonu. Iz Sporazuma o dodelitvi sredstev z dne 26. 3. 2010, ki sta ga sklenila Vlada Republike Slovenije in Švicarski zvezni svet (priloga 3), izhaja, da o vseh odločitvah v zvezi z izvajanjem skladov odloča nedržavni organ, ki med drugim odloča tudi o izpolnjevanju razpisanih pogojev prijaviteljev. Ta organ predstavlja po mnenju toženke usmerjevalni odbor sklada, katerega člani so bili imenovani po pozivu toženke s strani Skupnosti občin, Ministrstva za javno upravo, Službe vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko, krovne organizacije nevladnih organizacij (B.) ter vmesnega organa. Omenjeni usmerjevalni odbor je dne 25. 11. 2011 sprejel odločitev, da zavodi, katerih ustanovitelji so študentske organizacije, niso upravičeni prijavitelji. Zoper odločitve usmerjevalnega odbora pa po mnenju toženke ni predvidenih pravnih sredstev. Prijavitelji, katerih prijave niso bile izbrane za sofinanciranje, so bile skladno z razpisno dokumentacijo obveščeni o razlogih. Prijavitelji so lahko v desetih dneh po prejemu obvestila na vmesni organ naslovili vlogo za podrobnejšo predstavitev ocene projekta, kar pa po mnenju toženke ne predstavlja formalnega pravnega sredstva. V obravnavani zadevi je tako o vlogi tožnika odločil vmesni organ, ki ni državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnih pooblastil, ki bi odločal o pravicah ali pravnih koristi posameznikov in organizacij v upravnem postopku. Švicarski prispevek namreč ni pravica ali korist ampak donacija švicarske federacije določenim projektom, s katerimi švicarska federacija prosto razpolaga, prispevek pa lahko tudi kadarkoli prekliče. Pravica do prispevka ni določena v nobenem zakonu ali predpisu, zaradi česar po mnenju toženke zoper končno odločitev usmerjevalnega odbora ni pritožbe in tudi ne sodnega varstva v upravnem sporu. Ker izpodbijana odločitev po mnenju toženke ni upravni akt oz. akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, toženka sodišču predlaga, da tožbo kot nedopustno zavrže, podrejeno pa predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

Tožba ni utemeljena.

Za izpodbijano je treba v tem postopku šteti odločitev, s katero je vmesni organ sklada v postopku preizkusa administrativne ustreznosti in upravičenosti vlog v skladu s točko 3.8.1 Smernic zavrnil vlogo, s katero je tožnik kandidiral na javnem razpisu. O odločitvi je tožnika v imenu vmesnega organa sklada (C.) obvestila njegova poslovna partnerica, družba A., d.o.o., ki je v obvestilu z dne 11. 11. 2011 tožnika seznanila z razlogi za zavrnitev njegove vloge.

Pravno podlago javnega razpisa predstavljata, kot izhaja iz uvoda razpisa, Okvirni sporazum ter Pogodba o izvajanju nalog vmesnega organa za Sklad za nevladne organizacije in Sklad za male projekte v okviru partnerstva št. C1538-10P000043.

V Okvirnem sporazumu sta se stranki sporazuma (Slovenija ter Švicarski zvezni svet) dogovorila, da bo Švica Sloveniji dodelila nepovratni denarni prispevek za zmanjševanje gospodarskih in socialnih razlik v razširjeni Evropski uniji (3. člen Okvirnega sporazuma), ki ga bo Slovenija uporabila za financiranje projektov v različnih oblikah - tudi v obliki ustanovljenih skladov (1. točka 5. člena Okvirnega sporazuma). Za opredelitev projektov, ki bodo financirani s prispevkom, je po izrecni določbi 4. točke 6. člena Okvirnega sporazuma odgovorna Slovenija, ki je, kot izhaja iz 1. točke 9. člena Okvirnega sporazuma, pooblastila Službo Vlade RS za razvoj in evropske zadeve, da v njenem imenu deluje kot nacionalni koordinacijski organ za slovensko-švicarski program sodelovanja. Po omenjenem sporazumu je nacionalni koordinacijski organ splošno odgovoren za upravljanje prispevka v Sloveniji. Njegove naloge in pristojnosti so med drugim: organiziranje javnih razpisov, ustanavljanje ocenjevalne komisije, ki jo vodi in v kateri so zastopana nekatera ministrstva, regije in nevladne organizacije z glasovalno pravico ter nadziranje in ocenjevanje projektov, ki so izbrani za sofinanciranje (točka 5.1. Priloge 2 Okvirnega sporazuma). Del nalog in pristojnosti lahko nacionalni koordinacijski organ po določbah Okvirnega sporazuma prenese na enega ali več vmesnih organov (javnih ali zasebnih pravnih oseb), ki delujejo v njegovi pristojnosti oziroma v njegovem imenu opravljajo naloge v javnem interesu (točka 5.2. Priloge 2 Okvirnega sporazuma ter točka 2 Priloge 3 Okvirnega sporazuma). V primeru, ko se financiranje opravlja preko ustanovljenih skladov, nacionalni koordinacijski organ predlaga ustanovitev sklada in pripravi sporazum o skladu, ki ga podpišejo nacionalni koordinacijski organ, Švicarska agencija za razvoj in sodelovanje (SDC) in izbrani vmesni organ za sklad. Naloge vmesnega sklada, ki deluje v javnem interesu, so med drugim: skrb za upravljanje sklada, vzpostavitev usmerjevalnega odbora sklada, zagotavljanje pisarniških storitev za sklad, pozivanje k oddaji ponudb, izbira ponudb za male projekte ter pregled njihove skladnost s predpisanimi zahtevami. Male projekte, ki bodo sofinancirani, izbere usmerjevalni odbor sklada (točka A.3. in A.5. Priloge 3 Okvirnega sporazuma).

Na podlagi določb Okvirnega sporazuma je tako Služba Vlade RS za razvoj in evropske zadeve v vlogi nacionalnega koordinacijskega organa Slovenije za izvršitev nalog iz Okvirnega sporazuma izbrala vmesni organ (C.), ki je na podlagi Pogodbe o izvajanju nalog vmesnega organa za Sklad za nevladne organizacije in Sklad za male projekte v okviru partnerstva št. C1538-10P000043 skupaj z njegovim poslovnim partnerjem (družbo A. d.o.o.) prevzel nalogo upravljanja obeh skladov ter izvedbo drugih nalog, ki jih določa Okvirni sporazum, vključno z objavo javnega razpisa ter ocenjevanjem prispelih vlog.

Izpodbijana odločitev vmesnega organa, ki deluje v interesu javnosti ter v pristojnosti oz. v imenu nacionalnega koordinacijskega organa, ki ga je Slovenija pooblastila za opravljanje nalog v zvezi z izvajanjem slovensko-švicarskega programa, predstavlja po presoji sodišča drugo javnopravno zadevo v smislu 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), ki je lahko predmet sodnega preizkusa v upravnem sporu. Slovenija, ki je s podpisom in ratifikacijo Okvirnega sporazuma prevzela celotno skrb in odgovornost za izvajanje slovensko-švicarskega programa sodelovanja, v okviru katerega je bila tožniku na podlagi javnega razpisa, izdana zavrnilna odločba, pa nastopa v tem upravnem sporu kot toženka oz. kot pasivno legitimirana stranka, saj je izpodbijano odločitev izdal subjekt, ki nastopa v imenu nacionalnega koordinacijskega organa, ki v postopku pred sodiščem toženko tudi zastopa (to je Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo, na katerega so s spremembamiZakona o Vladi Republike Slovenije prešle prisojnosti Službe Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko ter Službe Vlade RS za razvoj in evropske zadeve v zvezi z izvrševanjem obveznosti iz Okvirnega sporazuma).

V postopku izdaje izpodbijane odločitve so bile v skladu z določili mednarodnih sporazumov upoštevana pravila Smernic, ki določajo, da se postopek ocenjevanja in izbora projektov deli v dve fazi. V prvi fazi je bil vmesni organ dolžan opraviti pregled administrativne popolnosti in upravičenosti vlog, pri čemer je bilo treba vloge, ki jih niso podali upravičeni prijavitelji, po izrecni določbi točke 3.8.2 Smernic zavrniti. V drugo fazo so se tako uvrstile le formalno ustrezne vloge upravičenih predlagateljev, ki so se ocenile glede na finančno učinkovitost ter kakovost projektov. O tem, katere vloge bodo sofinancirane, je odločil usmerjevalni odbor sklada, katerega odločitev je dokončna (točka 3.8.3 Smernic). O sprejetih odločitvah glede sofinanciranja je prijavitelje pisno obvestil vmesni organ. Prijavitelji, katerih prijave niso bile izbrane za sofinanciranje, pa je vmesni organ obvestil o razlogih, prijavitelji pa so lahko v desetih dneh po prejemu obvestila na vmesni organ naslovili vlogo za podrobnejšo predstavitev ocene projekta (točka 3.8.4 Smernic).

Vloga tožnika, s katero je ta kandidiral na javnem razpisu, je bila, kot izhaja iz obvestila z dne 11. 11. 2011, zavrnjena, ker je vmesni organ v skladu s svojimi pristojnostmi pri presoji administrativne popolnosti in upravičenosti vloge ugotovil, da tožnik po določbah javnega razpisa ne predstavlja upravičenega prijavitelja, ker je njegov edini ustanovitelj - ŠOUM - oseba javnega prava. Za upravičenega prijavitelja so se namreč po izrecni določbi javnega razpisa štele le tiste organizacije, v katerih med ustanovitelji ne nastopajo osebe javnega prava (točka 6 javnega razpisa).

Sodišče je zato moralo presoditi, kakšen je pravni status tožnikovega ustanovitelja – ŠOUM.

Ker javni razpis in veljavni pravni predpisi ne opredeljujejo pravne osebe javnega prava, je treba po presoji sodišča za ugotovitev, ali je ŠOUM pravna oseba javnega prava, upoštevati ugotovitve pravne teorije ter mnenje ustaljene sodne prakse. Po stališču pravne teorije, ki ji pritrjuje tudi novejša sodna praksa, so odločujoči kriteriji za opredelitev narave pravne osebe: način ustanovitve, namen delovanja, način financiranja, izvrševanje javnih pooblastil in način pridobitve statusa člana pravne osebe. Ob upoštevanju omenjenih kriterijev je tako Upravno sodišče RS že večkrat zavzelo stališče, da predstavlja ŠOUM pravno osebo javnega prava (glej npr. sodbe v zadevah opr. št. U 260/2008 z dne 12. 5. 2010, I U 1722/2010 z dne 18. 5. 2011, III U 523/2010 z dne 23. 5. 2011, II U 65/2009 z dne 8. 6. 2011 ter II U 436/2010 z dne 6. 9. 2011), takšno stališče pa je potrdilo tudi Vrhovno sodišče RS (glej npr. sklep v zadevi opr. št. X Ips 318/2010 z dne 6. 7. 2011). Delovanje ŠOUM, ki sprejema, organizira in izvaja programe z različnih področij interesnih in obštudijskih dejavnosti (5., 6. in 7. člen ZSkuS), je namreč javno (65. člen Študentske ustave) ter v interesu ne le študentov pač pa tudi v interesu širše javnosti – to je mlade populacije, univerz, lokalnih skupnosti, regij in države. Da je ŠOUM pravna oseba javnega prava, potrjuje tudi članstvo v organizaciji, ki je za vse študente Univerze v Mariboru avtomatično, kar pomeni, da študentje nimajo možnosti izbire glede včlanitve v ŠOUM (70. člen Študentske ustave). Pri tem po presoji sodišča ni pomembno, da članstvo v ŠOUM za študente ne prinaša obveznosti pač pa le pravice. ŠOUM se kot nosilka javnih pooblastil (stališče Vrhovnega sodišča RS v sklepu opr. št. I Up 71/2006 z dne 3. 2. 2006) financira predvsem iz proračuna in koncesijskih dajatev (9. člen ZSkuS), kar prav tako kaže na javnopravno naravo ŠOUM.

Upoštevaje stališče novejše sodne prakse, ki je enotnega mnenja glede javnopravne narave študentskih organizacij univerz, sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene očitke o kršitvi načela enakosti oz. arbitarnosti ter o nespoštovanju pravne varnosti pri odločanju. Sodišče je zato tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

Ker je bila za vsebinsko odločitev pomembna le razlaga določb materialnega prava, ki urejajo delovanje študentskih organizacij univerz, je sodišče o utemeljenosti tožbe na podlagi pooblastila iz 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave (na seji).

Zahtevek tožnika za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Datum zadnje spremembe:

13.09.2013

Podobni dokumenti:

• sodba IV U 365/2009
• UPRS sodba II U 426/2014
• UPRS sodba III U 384/2013