UPRS sodba I U 525/2014

Jedro

Obravnavani pogoj iz prostorskega akta, ki določa, da so v območjih urejanja, kjer dolgoročni in srednjeročni plan predvidevata izdelavo prostorskega izvedbenega načrta, dovoljena le vzdrževalna dela na obstoječih objektih, posegi v zvezi s komunalnim urejanjem, postavitve začasnih objektov in montažnih konstrukcij (priglasitev) in prizidave ter nadzidave objektov je po vsebini oz. po namenu začasni ukrep za zavarovanje prostora. Zato bi bil tak pogoj lahko zakonit, če bi bili izpolnjeni tudi drugi, z zakonom predpisani pogoji za izdajo in veljavnost začasnih ukrepov.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Vrhnika št. 351-305/2012 (217) z dne 6. 1. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za novogradnjo vrstnih stanovanjskih hiš na ... na tam navedenih parcelah. Iz obrazložitve izhaja, da se nameravana gradnja nahaja v območju urejanja L1 – S/7, morfološka enota 2B/5, kjer veljata Odlok o splošnih merilih in pogojih za Občino Vrhnika (v nadaljevanju PUP) in Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto L1 Drenov Grič (v nadaljevanju PUP DG). Izpodbijana odločba je bila izdana v ponovljenem postopku, po tem, ko je to sodišče s sodbo I U 631/2013 odpravilo prejšnjo zavrnilno odločbo, ki jo je toženka izdala v tej zadevi. Razlog za to je bila ugotovitev sodišča o nezakonitosti in neustavnosti druge alineje a) točke 12. člena PUP DG, na katero je toženka oprla svojo tedanjo odločitev, in ki določa, da v predmetnem območju urejanja niso dovoljeni posegi v prostor do sprejema izvedbenega akta. Poleg tega je sodišče zavzelo tudi stališče, da odločitev soglasodajalca, izdana po roku iz drugega odstavka 50. a člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) ne more biti razlog za zavrnitev izdaje gradbenega dovoljenja in to ne glede na besedilo 10. odstavka 153. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1).

Izpodbijano odločbo prvostopenjski organ opira na določbo 5. člena PUP, ki določa, da v območjih urejanja, kjer dolgoročni in srednjeročni plan predvidevata izdelavo prostorskega izvedbenega načrta, do izdelave tega načrta posegi v prostor (razen tam navedenih izjem, kamor pa obravnavana gradnja ne spada) niso dovoljeni. Plan za območje S – stavbna zemljišča za stanovanjsko gradnjo in spremljajoče dejavnosti – določa pripravo prostorskega izvedbenega načrta, torej OPPN, kar pomeni, da je določba prvega odstavka 5. člena PUP po vsebini enaka prej omenjeni določbi druge alineje a) točke 12. člena PUP DG, za katero je sodišče ugotovilo, da je nezakonita in neustavna. Ker pa ni ugotovilo tudi nezakonitosti oziroma neustavnosti 5. člena PUP, prvostopenjski organ meni, da je nanj vezan, zato ni pogojev za izdajo zahtevanega gradbenega dovoljenja.

Poleg tega ugotavlja, da iz vsebine soglasja za priključitev JP Komunalnega podjetja Vrhnika – javna kanalizacija ni razvidno, na kaj se soglasje nanaša, predvsem pa ni soglasij za priključitev objektov na javno kanalizacijo oziroma čistilno napravo. Iz tekstualnega dela lokacijskih podatkov ni razvidno, na kateri vod bo priključen vodovod, iz soglasja za priključitev na električno napeljavo pa izhaja, da je „pred realizacijo soglasij potrebno zamenjati transformator“. Po projektni dokumentaciji je predmet projekta ureditev javne infrastrukture znotraj ureditvenega območja, brez ureditve priključka na javno cesto, interna cesta pa bo predvidoma priključena na državno cesto, „kar ni predmet tega projekta in postopka“. Iz predložene vodilne mape ni razvidno, po katerih parcelah bo potekal posamezen komunalni vod in na katerih parcelah bo locirana ostala infrastruktura, navedbe parcel pa ne vključuje niti opisa obstoječega stanja, ki je presplošen.

Ugotavlja še, da 21. in 22. člen PUP določata oblikovalske pogoje za gradnjo objektov, PUP DG določa višinski gabarit objektov in višino kolenčnega zidu, za gradnjo komunalne infrastrukture pa določa splošne usmeritve za izgradnjo. Ponavlja tudi svoje stališče, da odločba, s katero je bila zavrnjena zahteva za izdajo vodnega soglasja, čeprav je bila izdana po izteku roka iz 50. a člena ZGO-1 preprečuje izdajo gradbenega dovoljenja, in se pri tem sklicuje na 153. člen ZV-1, na mnenja službe Vlade RS za zakonodajo ter več ministrstev, na obvezna navodila Ministrstva za kmetijstvo in Ministrstva za infrastrukturo in prostor ter na dejstvo, da se predvideni poseg nahaja na poplavno ogroženem območju, izdaja vodnega soglasja pa je bila zavrnjena zato, ker poseg v prostor ni sprejemljiv oziroma projektne rešitve niso izdelane v skladu s projektnimi pogoji, zaradi česar je nevarno upoštevati domnevo pozitivnega soglasja.

Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil, v obrazložitvi pa se strinja s stališčem prvostopenjskega organa, da nameravana gradnja ni skladna s 5. členom PUP. V zvezi s tem meni, da so upravni organi sicer vezani na ugotovitev tega sodišča o nezakonitosti določbe podzakonskega predpisa, vendar te ugotovitve ni dovoljeno širiti na druge določbe predpisa, tudi če bi bilo to smiselno. Po drugi strani se drugostopenjski organ strinja s tožnikom, da zavrnilne odločbe ARSO, ki je bila izdana po izteku 30 dnevnega roka iz tretjega odstavka 50. a člena ZGO-1, ni mogoče upoštevati, zato je nastala fikcija pozitivnega soglasja.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da toženka ni upoštevala pravnega stališča upravnega sodišča iz prej navedene sodbe, saj napačno meni, da je sodišče ugotovilo le nezakonitost druge alineje a) točke 12. člena PUP DG, ne pa tudi ostalih smiselno enakih določb. Opozarja, da upravno sodišče nima „nekakšnih kasatoričnih pooblastil“, da bi razveljavilo posamezne člene podzakonskih aktov, temveč je le zavzelo pravno stališče o zakonitosti pogoja za izdajo gradbenega dovoljenja. Na to stališče je upravni organ po 64. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) vezan, čemur se ne more izogniti tako, da ne upošteva le tistih členov in alinej, ki so izrecno navedeni v obrazložitvi sodbe. Pravno stališče upravnega sodišča se nanaša tudi na 5. člen PUP in „kar je še ostalih odlokov Občine Vrhnika“, od katerih tožnik, „v izogib še tretjemu postopku“ navaja še 3. člen Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavnih dolgoročnega Občine Vrhnika za obdobje 1986 – 2000 in srednjeročnega družbenega plana Občine Vrhnika za območje Občine Vrhnika za obdobje 1986 – 1990, dopolnjen 2000, pa tudi drugi odstavek 5. člena PUP, ki zahteva predhodno urbanistično presojo.

Navaja še, da 25. člen Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN), na podlagi katerega je bil sprejet PUP, izrecno izključuje sočasen obstoj PUP in prostorskih izvedbenih načrtov za urejanje istega območja, zato PUP ne more določati, da je njegovo izvrševanje vezano na sprejem lokacijskega načrta, ki je hierarhično istovrsten akt. Ponovno opozarja tudi na stališče tega sodišča o tem, da pogoj, da je gradnja na območju, kjer je sicer dovoljena, mogoča šele po tem, ko je za to območje sprejet OPPN, ki ga občina lahko sprejme, kadar ji ustreza. Prav tako opozarja na stališča Ustavnega sodišča RS o tem, da ustreznost občinskega odloka za izdajo gradbenega dovoljenja ni vezana na njegovo poimenovanje, temveč konkretiziranost (U-I-227/00), tako da je bistveno vprašanje zgolj, ali veljaven prostorski akt konkretizira pogoje za poseg v prostor do takšne mere, da je njegovi podlagi mogoče ugotavljati skladnost nameravanega posega s prostorskim aktom.

Meni, da PUP DG temu kriteriju ustreza, saj v 12. členu določa vse pogoje oblikovanja novogradenj in drugih posegov v prostor, varovanja naravne in kulturne dediščine ter infrastrukturnega urejanja. Vse te pogoje nameravana gradnja izpolnjuje, glede na navedbe prvostopenjskega organa pa tožnik dodaja še, da je komunalna infrastruktura podrobno in v skladu s 7. členom Pravilnika o projektni dokumentaciji narisana in popisana v za to predpisanih načrtih, ki so bili priloženi k zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja. Ker je dokumentacija obsežna, je tožnik toženki zaradi lažjega dela ponudil pripravo skupnega izrisa komunalne infrastrukture, če bi toženka sporočila, v kakšnem merilu ga želi, vendar je toženka namesto tega le ugotovila, da podatkov v vodilni mapi ne vidi dobro. Da ima tožnik zagotovljene vse priključke na vso potrebno komunalno infrastrukturo poleg projektov potrjujejo tudi soglasja pristojnih soglasodajalcev. S tem v zvezi dodaja še, da v celotnem naselju ... ni kanalizacijskega omrežja, ne čistilne naprave, zato se investitor nanjo ne more priključiti, pristojni soglasodajalec pa mu je izdal soglasje h gradnji lastnega kanalizacijskega omrežja in čistilne naprave.

Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj samo odloči o zadevi in izda zahtevano gradbeno dovoljenje, podredno pa, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba je utemeljena.

Kot je sodišče navedlo že v sodbi I U 631/2013, je iz Odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto L1 – Drenov Grič, ki je bil sprejet 1. 4. 2004, razvidno, da sta bili tako ureditev splošnih kot tudi posebnih meril in pogojev za to območje urejanja uveljavljeni zaradi uskladitve določb prostorskih ureditvenih pogojev s spremembo in dopolnitvijo „prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana občine, dopolnjenega 2000“, ki je bil sprejet 8. 11. 2001 in objavljen v Našem časopisu, št. 36/01, in ki se nanaša na spremembo namenske rabe prostora – širitev obstoječega območja urejanja naselja ... za stanovanjsko namembnost.

Tako je bilo z navedenim Odlokom o spremembah in dopolnitvah PUP DG dopolnjen 3. člen PUP DG z novim območjem L 1S/7 – 2B/5 (Drenov Grič). Območje urejanja L 1S/7 je bilo dodano tudi v 5. členu, ki se nanaša na splošna merila in pogoje, ki so določeni s členi od 3. do 30. člena PUP.

Med temi merili in pogoji je tudi prvi odstavek 5. člena PUP, na katerega se sklicuje toženka, in ki določa, da so v območjih urejanja, kjer dolgoročni in srednjeročni plan predvidevata izdelavo prostorskega izvedbenega načrta, dovoljena le vzdrževalna dela na obstoječih objektih, posegi v zvezi s komunalnim urejanjem, postavitve začasnih objektov in montažnih konstrukcij (priglasitev) in prizidave ter nadzidave objektov. Iz drugega odstavka 3. člena odloka o spremembi in dopolnitvi plana (glej tč. 13 te obrazložitve) izhaja, da je predvideno urejanje predmetnega območja z zazidalnim načrtom (ZN). V času sprejema tega odloka je veljal ZUN, ki je zazidalni načrt uvrščal med prostorske izvedbene načrte (1. točka drugega odstavka 27. člena).

Kot ugotavlja toženka, 5. člen PUP v predmetnem območju prepoveduje novogradnje do sprejema zazidalnega načrta oziroma njegovega ekvivalenta po trenutno veljavni zakonodaji, torej OPPN (sedmi odstavek 96. člena Zakona o prostorskem načrtovanju, v nadaljevanju ZPNačrt). Vendar pa je bilo območje urejanja L1S/7 v PUP DG dodano s spremembo tega prostorskega akta, ki je bila sprejeta na podlagi določb Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), ki tako prepoved ureja v okviru zavarovanja prostora s sprejemom začasnih ukrepov (3. točka drugega odstavka 81. člena ZUreP-1). Določa tudi vrste začasnih ukrepov, med katerimi je prepoved izvajanja gradenj (prvi odstavek 83. člena). Določbe ZUreP-1, ki urejajo začasne ukrepe, se še vedno uporabljajo (103. člen ZPNačrt).

Obravnavani pogoj iz PUP DG je torej po vsebini oz. po namenu začasni ukrep za zavarovanje prostora. Zato bi bil tak pogoj lahko zakonit, če bi bili izpolnjeni tudi drugi, z zakonom predpisani pogoji za izdajo in veljavnost začasnih ukrepov. ZUreP-1 namreč v 84. členu omejuje njihovo časovno veljavnost. Tako lahko začasni ukrepi za zavarovanje prostora trajajo največ štiri leta in se jih za isto območje in za isto prostorsko ureditev ne sme ponovno uvesti vsaj štiri leta. Glede na to, da je bil pogoj iz 5. člena PUP za predmetno območje uveljavljen že leta 2004, ni dvoma, da je navedeni štiriletni rok že potekel. Že zato tega pogoja v času odločanja o tožničini zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja ni mogoče šteti za začasni ukrep iz 81. člena ZUreP-1.

Druge zakonske podlage za določitev prepovedi gradnje na zemljišču, ki je namenjeno za pozidavo, pa ne dajejo ne ZUreP-1, ne ZPNačrt, ne ZLS. Poleg tega je Ustavno sodišče že v odločbah U-I-17/94 z dne 13. 10. 1994 in U-I-86/94 z dne 14. 11. 1996 presodilo, da načelo pravne države (2. člen Ustave), ki obsega tudi načelo zaupanja v pravo, zahteva, da normodajalec določeno razmerje ali pravico uredi dokončno in se pri tem ne sklicuje na predpis, ki še ne obstaja oziroma niti ni določeno, do katerega roka ga je treba izdati. To stališče je ponovilo tudi v odločbi U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998.

Določba prvega odstavka 5. člena PUP je torej nezakonita in neustavna. Sodišče je po 125. členu Ustave pri odločanju vezano na ustavo in zakon, zato mora uporabo take določbe odloka zavrniti (exceptio illegalis).

Med strankama ni sporno, da predvideni podrobni prostorski akt ni sprejet. Ker je sporni pogoj nezakonit in neustaven že iz navedenih razlogov, pa se sodišče ni spuščalo še v presojo utemeljenosti tožbenih navedb o razlogu za nesprejem lokacijskega načrta oziroma OPPN.

V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov (prvi odstavek 2. člena ZUS-1), kar pomeni, da ne more na abstraktni ravni (oziroma „za rezervo“) odločati o zakonitosti oziroma ustavnosti določb podzakonskih aktov, ki jih toženka ni uporabila pri odločanju. Tako pooblastilo ne izvira niti iz 125. člena Ustave RS, ki je sicer pravna podlaga za zavrnitev uporabe takih določb, vendar le ob sodnem odločanju.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopenjski organ med drugim navaja, da je preveril tudi „možnost izdaje gradbenega dovoljenja zgolj po merilih PUP“, vendar je obrazložitev v tem pogledu tako nepopolna in nerazumljiva, da se je ne da preizkusiti, kar je po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) kršitev pravil upravnega postopka, ki se v vsakem primeru šteje za bistveno. V tem delu obrazložitve so namreč navedeni zgolj razlogi, ki se nanašajo na minimalno komunalno oskrbo objektov, organ pa pri tem ne pojasni ne tega, ali merila in pogoji PUP zadostujejo za presojo skladnosti nameravane gradnje s PUP, ne tega, v čem značilnosti nameravane gradnje so ali niso v skladu s temi pogoji PUP.

Kolikor toženka v okviru teh (sicer zelo nejasnih) razlogov meni, da skladnosti s PUP ni mogoče preizkusiti zaradi nepreglednosti predloženih projektov, sodišče dodaja, da je ustreznost predložene projektne dokumentacije poseben, od pogoja skladnosti projekta s prostorskim aktom ločen pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (4. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1). Če je toženka menila, da je treba zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja zavrniti iz tega razloga, bi morala to tudi določno navesti in ustrezno obrazložiti, sodišče pa pripominja še, da se strinja s tožnikom, da glede na določbe Pravilnika o projektni dokumentaciji vodilna mapa res ni ustrezna podlaga za preverjanje izvedbe komunalne oskrbe. Povedano velja tudi v primeru, če je toženka z navedenimi razlogi želela obrazložiti neizpolnjevanje pogoja minimalne komunalne oskrbe iz 7. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1.

Do vprašanja, ali je treba v postopku izdaje gradbenega dovoljenja upoštevati negativno odločbo soglasodajalca, izdano po roku iz tretjega odstavka 50. a člena ZGO-1, se je pravilno opredelil že drugostopenjski organ in ob tem upošteval stališče tega sodišča iz sodbe I U 631/2013 (in več drugih), zato sodišče razlogov v zvezi s tem ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Glede na obrazložitev izpodbijanega akta dodaja še, da mnenja, navodila in stališča državnih organov niso pravni vir, posebno ne takšen, da bi bilo mogoče nanj opreti odločitev mimo zakona (6. člen ZUP) in pravnega mnenja sodišča o njegovi razlagi (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Sodišče se sicer v celoti strinja s toženko, da gradnja na poplavno ogroženem območju brez upoštevanja ustreznih ukrepov pomeni potencialno nevarnost, vendar to ne more biti razlog za neupoštevanje zakona, temveč nasprotno, razlog za zakonito in predvsem pravočasno odločanje.

Iz navedenih razlogov je sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena, zato ji je v okviru tožbenih predlogov (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) ugodilo tako, da je izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek. Kot je bilo že navedeno, je v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 upravni organ pri ponovnem odločanju glede uporabe materialnega prava vezan na pravno mnenje sodišča. Zato se bo moral v ponovljenem postopku najprej opredeliti do vprašanja, ali so splošna in posebna merila in pogoji za novogradnje, ki jih določata PUP DG in PUP1, konkretizirana do take mere, da so lahko podlaga za posege v prostor in torej omogočajo izdajo gradbenega dovoljenja in nato oceniti, ali je predloženi projekt izdelan v skladu z njimi (1. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1).

Zaradi navedenih napačnih stališč o uporabi materialnega prava toženka v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe ni izvedla opravil, ki so predvsem upravnotehnične narave, kot npr. identifikacija relevantnih določb PUP DG ter primerjava tehničnih značilnosti nameravane gradnje z njimi ali ustreznost predložene projektne dokumentacije, zaradi česar narava stvari ne dopušča odločanja v sporu polne jurisdikcije (prvi odstavek 65. člena ZUS-1). V zvezi z tožnikovimi navedbami o škodi, ki mu nastaja zaradi dolgotrajnosti odločanja, pa sodišče še posebej opozarja na določbo četrtega odstavka 64. člena ZUS-1, po kateri je organ v zadevi, kot je obravnavana, dolžan izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo.

Če sodišče tožbi ugodi, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v znesku 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) z zahtevanim 22 % DDV. Sodišče bo plačano sodno takso vrnilo po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Datum zadnje spremembe:

08.12.2014