<< Nazaj na seznam zadetkov
AAAArial|Times New Roman

Upravno sodišče
Upravni oddelek

sodba I U 1374/2011
ECLI:SI:UPRS:2012:I.U.1374.2011

Evidenčna številka:UL0006579
Datum odločbe:30.08.2012
Področje:KONCESIJE - SOCIALNO VARSTVO - JAVNI RAZPISI
Institut:koncesija - koncesija za opravljanje storitev institucionalnega varstva - javni razpis - pogoji za koncesionarja - koncesijski akt - krčenje pogojev v javnem razpisu - absolutno bistvena kršitev postopka

Jedro

Po stališču Ustavnega sodišča RS z javnim razpisom ni mogoče določati pogojev za opravljanje dejavnosti, ki niso določeni s koncesijskim aktom, niti ni mogoče pogojev, ki so s tem aktom določeni, natančneje opredeljevati. Javni razpis namreč ni predpis in z njim ni mogoče določati splošnih in abstraktnih pravnih norm.

Izrek

Tožbi se ugodi, 2. točka odločbe Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 01442-1/2011/2 z dne 29. 6. 2011 se odpravi v delu, ki se nanaša na A. d.d. in se zadeva v tem obsegu vrne Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve v ponovni postopek.

Toženka je dolžna povrniti tožnici stroške upravnega spora v znesku 80,00 EUR v roku 15 dni od prejema te sodbe, od poteka tega roka dalje skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo (med drugim) v tretji alinei 2. točke izreka zavrnila ponudbo tožnice za podelitev koncesije pod A – za opravljanje storitev institucionalnega varstva v domovih za starejše na lokaciji B. V obrazložitvi navaja, da je bil 24. 12. 2010 v Uradnem listu RS št. 105/10 objavljen razpis za podelitev koncesije pod A – za opravljanje storitve institucionalnega varstva v domovih. Strokovna komisija je ugotovila, da se ponudba tožnice nanaša na lokacijo v B., kjer je tožnica z odločbo št. 01442-1/2008-13 z dne 11. 8. 2009 že pridobila koncesijo za 150 mest. Javni razpis določa, da je za koncesijo pod A največje število mest na posamezni lokaciji 150, zato tožnici s koncesijo ni mogoče podeliti dodatnega števila mest.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da bi se morala omenjena določba javnega razpisa uporabljati le za mesta, ki se podeljujejo z obravnavanim razpisom, na katerem pa je tožnica konkurirala le s 50 mesti. Tožnica ne zanika, da ji je bila na isti lokaciji že podeljena koncesija za 150 mest, vendar meni, da ta okoliščina ni pomembna za podelitev koncesije v obravnavanem postopku. Na to kaže že jezikovna razlaga besedila razpisa, saj bi moral koncedent, če bi želel, da se pri omejitvi števila mest na posamezni lokaciji upoštevajo tudi mesta, dodeljena s prejšnjimi koncesijami, to izrecno navesti. Enako izhaja tudi iz namena razpisa, saj se z njim podeljuje koncesija za območja, na katerih je ponudba storitev institucionalnega varstva starejših deficitarna glede na obseg javne mreže, določen v Resoluciji nacionalnega programa socialnega varstva 2006 do 2010. Na območju Območne enote ZZZS ..., v katerega spadajo tudi B., primanjkuje 300 mest, kot izhaja iz 5. točke javnega razpisa, koncedent pa mora zagotoviti odpravo tega deficita. Ta deficit je neodvisen od števila mest, s katerimi koncesionar že razpolaga na določeni lokaciji. Tudi s podelitvijo koncesije tožnici, kljub temu da na isti lokaciji že razpolaga s 150 mesti, bi bil deficit odpravljen in s tem dosežen namen javnega razpisa. V skladu s tem namenom je treba razlagati tudi sporno določbo javnega razpisa, tako da je toženka s tem, ko je ponudbo tožnice zavrnila, napačno uporabila določbe tega razpisa.

Poleg tega tožnica meni še, da sporna določba javnega razpisa ne more predstavljati samostojne podlage za zavrnitev tožničine ponudbe, saj ni uvrščena v poglavje, ki določa pogoje, ki jih mora izpolnjevati ponudnik, temveč v poglavje, v katerem se ureja točkovanje prispelih ponudb. To pomeni, da bi jo bilo mogoče uporabiti le, če bi toženka dejansko izvedla točkovanje prispelih ponudb, torej kot merilo za izbiro med več ustreznimi ponudbami. Pogoji, ki jih mora izpolnjevati koncesionar za podelitev koncesije, so taksativno določeni v 7. členu Pravilnika o koncesijah na področju socialnega varstva (Uradni list RS, št. 72/04 in 113/08), povzeti pa v 11. poglavju javnega razpisa. Koncedent se mora teh pogojev držati in ne more postavljati dodatnih pogojev. Ponudba tožnice je bila formalno popolna, zato bi jo lahko toženka zavrnila le, če bi izbrala ugodnejšo ponudbo drugih ponudnikov, kar se na obravnavanem razpisu ni zgodilo. Ponudbe ostalih ponudnikov so bile zavrnjene iz drugih razlogov in ker navedena določba ne more predstavljati razloga za zavrnitev ponudbe tožnice, je bila njena ponudba, kljub preseganju 150 mest, najugodnejša in edina ustrezna. Iz navedenih razlogov tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo razveljavi (pravilno: odpravi, op. sodišča) v delu, v katerem je bila zavrnjena ponudba tožnice, oziroma podrejeno v celoti, poleg tega pa naj tožnici prisodi povrnitev njenih stroškov pravdnega postopka (pravilno: upravnega spora, op. sodišča).

Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožnica že v preteklosti sodelovala v javnih razpisih za podelitev koncesije za institucionalno varstvo, kjer je bila izrecno navedena omejitev 150 mest na posamezni lokaciji, pri tem pa je tožnica ves čas sledila namenu koncedenta, da v okviru javne mreže zagotovi manjše domove za starostnike na posamezni lokaciji in na tak način omogoči čim večjemu številu starostnikov bivanje v domačem okolju.

Tožnica v nadaljnji pripravljalni vlogi navaja še, da ji je bila na lokaciji v C. podeljena koncesija za izvajanje storitev institucionalnega varstva za 186 mest, poleg tega pa ponavlja, da je namen obravnavanega razpisa pokritje deficita storitev na območju Območne enote ZZZS ..., pokritje po posameznih lokacijah znotraj Območne enote ... pa je le sekundarnega pomena in predstavlja kriterij za izbiro med več ustreznimi ponudbami. To izhaja tudi iz prve alinee drugega odstavka 15. točke razpisa, ki med drugim navaja, da bodo pri podelitvi imeli prednost ponudniki iz upravnih enot, ki še nimajo ustrezni kapacitet za institucionalno varstvo. Tudi to torej kaže, da je navedena določba razpisa le kriterij za izbiro med več ustreznimi ponudniki, ne pa pogoj za podelitev koncesije.

Tožba je utemeljena.

Med strankama v tem upravnem sporu je sporno, ali je toženka ravnala pravilno, ko je na podlagi določbe tretjega odstavka 16. poglavja navedenega javnega razpisa zavrnilo ponudbo tožnice zato, ker je bila tožnici na enem od prejšnjih razpisov na isti lokaciji že podeljena koncesija za opravljanje storitev institucionalnega varstva v domovih za starejše v obsegu 150 mest.

Razpis v tretjem odstavku 16. poglavja („točkovanje ponudbe“) določa, da je največje število mest na posamezni lokaciji 150 za koncesijo pod A in 50 mest za koncesijo pod B.

Sodišče se ne strinja s tožnico, da je mogoče že iz jezikovne razlage te določbe ugotoviti, da se nanaša izključno na mesta, razpisana z obravnavanim razpisom. Določba namreč po eni strani govori o največjem številu mest na posamezni lokaciji, kar je mogoče razlagati tako, da po tem, ko je to število mest na tej lokaciji doseženo, koncesije za nadaljnja mesta sploh ni mogoče podeliti; po drugi strani pa uporaba te določbe v javnem razpisu brez kakršnihkoli nadaljnjih pojasnil ter njena vezanost na definicije iz tega javnega razpisa („koncesija pod A“) vsekakor omogoča tudi sklepanje, da se omejitev nanaša zgolj na koncesijo, podeljeno z obravnavanim javnim razpisom. Toženkina razlaga torej ni v nasprotju z zapisom te določbe, zgolj na njegovi podlagi pa ni mogoče zavrniti niti tožničine.

Vendar pa tožnica uveljavlja tudi, da toženka navedene določbe razpisa ni interpretirala v skladu s Pravilnikom o koncesijah na področju socialnega varstva in Nacionalnim programom socialnega varstva 2006 do 2010. Kot je bilo že obrazloženo, toženkina interpretacija te določbe ni v nasprotju z njenim zapisom. To pomeni, da da tožnica smiselno uveljavlja tudi neskladnost določbe razpisa s pravno podlago, na kateri razpis temelji oz. s koncesijskim aktom.

V obravnavani zadevi ni bil izdan poseben koncesijski akt, temveč so pogoji in način opravljanja dejavnosti, ki je predmet koncesije, urejeni neposredno v Zakonu o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV), Resoluciji nacionalnega programa socialnega varstva 2006 do 2010, Pravilniku o koncesijah na področju socialnega varstva in Pravilniku o minimalnih tehničnih zahtevah za izvajalce socialno varstvenih storitev. Ustrezne določbe teh predpisov torej po vsebini predstavljajo oz. nadomeščajo koncesijski akt.

Po stališču Ustavnega sodišča Republike Slovenije (odločba U-I-98/99 z dne 3. 6. 1999) z javnim razpisom ni mogoče določati pogojev za opravljanje dejavnosti, ki niso določeni s koncesijskim aktom, niti ni mogoče pogojev, ki so s tem aktom določeni, natančneje opredeljevati. Javni razpis namreč ni predpis in z njim ni mogoče določati splošnih in abstraktnih pravnih norm (enako tudi sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 361/2009 z dne 13. 12. 2010).

Koncesijski akt mora torej nujno imeti obliko predpisa, ki ureja bistvene sestavine koncesijskega razmerja in postopka podelitve koncesije. To pomeni, da toženka pri odločanju o podelitvi koncesije ni imela podlage za uporabo meril ali pogojev, ki ne izvirajo iz določb navedenih predpisov, ki po svoji vsebini predstavljajo koncesijski akt (prim. tudi Aleksij Mužina, Postopek podelitve koncesije, Podjetje in delo št. 6/2003, str. 1630).

V tem pogledu sodišče ugotavlja, da Pravilnik o minimalnih tehničnih zahtevah za izvajalce socialno varstvenih storitev sicer navaja podrobne standarde in deloma tudi številčne omejitve za domove za starejše (prim. npr. drugi in peti odstavek 32. člena), vendar nobena njegova določba ne daje podlage za navedeno določbo javnega razpisa. Enako velja tudi za Resolucijo nacionalnega programa socialnega varstva 2006 do 2010, ki v poglavju 1 – javne socialno varstvene storitve, v točki B – organizacijska merila, storitev institucionalnega varstva starejših oseb veže na področje posamezne upravne enote in ne na posamezno „lokacijo“. Drugi od navedenih predpisov, ki po vsebini predstavljajo oziroma nadomeščajo koncesijski akt, obravnavanega vprašanja ne urejajo. To pomeni, da koncesijski akt ne daje neposredne podlage za uporabo števila mest na posamezni lokaciji kot pogoja ali merila za podelitev koncesije.

Obravnavana določba razpisa bi sicer načeloma lahko predstavljala zapolnitev meril, določenih v koncesijskem aktu, vendar glede na prej navedena, jasna stališča Ustavnega in Vrhovnega sodišča RS, to ne sme pomeniti odločanja po prostem preudarku. Iz prej navedenih pravnih aktov, ki v tej zadevi predlagajo koncesijski akt, obstoj takih meril ni očiten, predvsem pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, ali in kako toženka z uporabo navedene določbe razpisa zagotavlja izpolnjevanje takih meril iz koncesijskega akta.

Navedeno pomeni, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, kar po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v vsakem primeru pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo v obsegu, kolikor se nanaša na tožnico, odpravilo in jo v skladu s tretjim odstavkom istega člena v tem obsegu vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. Če bo toženka v tem postopku svojo odločitev ponovno oprla na določbo tretjega odstavka 16. poglavja razpisa, bo morala v obrazložitvi navesti, katero merilo iz pravnih aktov, ki v tej zadevi predstavljajo oziroma nadomeščajo koncesijski akt, s tem izpolnjuje in kako.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve, upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, določenem v Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnice pa v postopku ni zastopal odvetniki, se ji priznajo stroški v višini 80,00 EUR (tretji odstavek 3. člena Pravilnika).


Zveza:

ZSV člen 41b, 44, 45.
Datum zadnje spremembe:
25.01.2013

Opombe:

P2RvYy0yMDEyMDMyMTEzMDUwNzkw