<< Nazaj na seznam zadetkov
AAAArial|Times New Roman

Upravno sodišče
Upravni oddelek

UPRS sodba III U 120/2016
ECLI:SI:UPRS:2016:III.U.120.2016

Evidenčna številka:UN0021977
Datum odločbe:01.07.2016
Senat, sodnik posameznik:Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja
Področje:DRŽAVNO TOŽILSTVO
Institut:imenovanje vodje okrožnega državnega tožilstva - predlog ministra - zavrženje predloga

Jedro

Tožena stranka je s tem, ko je ministrov predlog zavrgla in se pri tem oprla na določbe ZUP o nepopolnih vlogah, zmotno uporabila materialno pravo. Pomen ministrovega predloga v postopku imenovanja vodje ODT je treba ocenjevati glede na celoten postopek tega imenovanja, torej le kot eno fazo v postopku odločanja o imenovanju, ki je v pristojnosti tožene stranke. Po mnenju sodišča gre pritrditi stališču ministra za pravosodje v dopisu z dne 24. 3. 2016, da je njegov predlog predhodno procesno opravilo, ki ga minister sicer mora opraviti, na katerega pa tožena stranka ni vsebinsko vezana. Tako stališče utemeljuje določba prvega odstavka 122. člena ZDT-1.

Presoja tožene stranke, da je ministrov predlog vloga, oziroma predlog v upravnem postopku in da je nepopoln, po mnenju sodišča ni pravilna. Minister v tem postopku ni stranka niti se postopek imenovanja ne začne na njegovo zahtevo ali predlog. To, da ministrov predlog ni samostojna upravna stvar, za katero bi bilo dopustno uporabiti določbe 66. in 67. člena ZUP, potrjuje tudi dejstvo, da lahko na predlog ministra podajo pripombe tako kandidati kot tudi generalni državni tožilec, nakar minister sestavi dokončni predlog, ki ga posreduje toženi stranki, ZDT-1 pa ne predvideva možnosti vložitve pravnega sredstva zoper ta dokončni predlog ministra.

Izrek

I. Tožbi se ugodi.

II. Izpodbijani sklep Državnotožilskega sveta, št. Dts 1033/13-12 z dne 12. 4. 2016 se v 1. točki odpravi.

III. Izpodbijani sklep Državnotožilskega sveta, št. Dts 1033/13-12 z dne 12. 4. 2016 se v 2. točki odpravi ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

IV. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Državnotožilski svet (v nadaljevanju tožena stranka) je v zadevi imenovanja vodje Okrožnega državnega tožilstva v A. (v nadaljevanju ODT v A.), po tem, ko je prejel Dokončni predlog ministra za pravosodje, ki je na to mesto predlagal tožnika in B.B., z izpodbijanim sklepom odločil, da se dokončni predlog ministra za pravosodje zavrže (1. točka izreka sklepa) in da se za vodjo ODT v A. ne imenuje noben kandidat (2. točka izreka sklepa).

2. V obrazložitvi svoje odločitve tožena stranka uvodoma povzema določbe Zakona o državnem tožilstvu (v nadaljevanju ZDT-1), ki urejajo imenovanje vodje okrožnega državnega tožilstva (v nadaljevanju ODT). Meni, da iz teh zakonskih določb izhaja, da ima minister pravico in dolžnost predlagati le enega od prijavljenih kandidatov. To izhaja iz samega zakona, ki glede predloga uporablja edninsko obliko, kot tudi iz primerjave teh določb z drugimi določbami ZDT-1, ki urejajo predlaganje, oziroma imenovanje kandidatov, na primer, generalnega državnega tožilca. Poleg take jezikovne razlage, vodi do enake odločitve tudi sistematična razlaga znotraj zakona in primerjava z drugimi ureditvami iste vrste, na primer imenovanje članov Državnotožilskega sveta, ko zakon izrecno določa, da mora biti kandidatov več od števila članov, ki se jih voli, pa tudi iz Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS), po katerem predsednik republike predlaga več kandidatov, kot je prostih mest. Tožena stranka ocenjuje, da mora v obravnavanem primeru minister predlagati le enega od prijavljenih kandidatov. S tem se ministru za pravosodje omogoči, da doseže sodelovanje z osebo, v katero ima zaupanje za opravljanje funkcije vodje ODT. Kandidata za mesto vodje ODT v A. imata različna koncepta o vodenju in položaju državnotožilske uprave. Tožena stranka zato brez opredelitve ministra za pravosodje ne more presoditi kateri koncept ali program bi podprla. To zlasti velja za izvajanje programov tožilstva. Tožena stranka se mora pri odločanju o kandidatih osredotočiti na primerjalne prednosti kandidatov in jim dati možnost, da se o tem izjavijo. Vsi ti mehanizmi so s posplošenim in nekonkretiziranim mnenjem ministra izključeni. Tudi v dosedanji praksi je minister vedno predlagal le enega od več prijavljenih kandidatov.

3. Tožena stranka meni, da je za ta del postopka, torej glede predloga ministra, treba smiselno uporabiti določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj v ZDT-1 ni posebej urejen. Ministra je zato pozvala k dopolnitvi predloga, vendar pa je ta v odgovoru vztrajal pri svoji odločitvi. Tožena stranka je zato, skladno z določbo 63. člena ZUP ocenila, da predlog ni popoln in ga je zavrgla, posledično pa odločila, da od prijavljenih kandidatov ne izbere nobenega.

4. Tožnik se s sprejeto odločitvijo ne strinja. Uvodoma izpostavlja, da je tožena stranka v pravnem pouku zapisala, da je zoper 1. točko izreka dovoljena pritožba, zoper 2. točko pa upravni spor. Tožnik zato, glede na pravni pouk, poleg tožbe svojo vlogo naslavlja tudi kot pritožbo, četudi meni, da je v upravnem sporu treba obravnavati obe točki izpodbijanega sklepa in da, kljub pravnemu pouku, ne gre za možnost pritožbe, saj takega pravnega sredstva ZDT-1 niti ne predvideva. Tožnik sodišču predlaga, da izpodbijani sklep v celoti odpravi ter vrne toženi stranki v ponovni postopek, ta pa naj mu tudi povrne stroške postopka.

5. Tožnik meni, da se zastavljata dve bistveni vprašanji - ali je bilo ravnanje tožene stranke, ki je predlog ministra zavrgla, pravilno in ali je bilo pravilno, da na podlagi take odločitve ne imenuje vodje ODT. ZDT-1 sicer nikjer izrecno ne navaja, da je tožena stranka dolžna imenovati kandidata za vodjo ODT. Na to je mogoče sklepati posredno, glede na odločbo prvega odstavka 123. člena ZDT-1. Vendar pa zgolj na podlagi te možnost ni dopustno sklepati, da se tožena stranka lahko poljubno odloča ali bo vodjo ODT imenovala ali ne brez utemeljenih razlogov. V obravnavanem primeru je tožena stranka svojo odločitev, da ne imenuje nobenega kandidata na mesto vodje ODT v A., sicer obrazložila, vendar pa je pravno zmoten razlog, na katerega je oprla svojo odločitev. Tožena stranka se je postavila v vlogo odvisnosti od ravnanja ministra za pravosodje, kar tožnika čudi, saj bi morala prav tožena stranka skrbeti za udejanjanje določbe 18. člena ZDT-1, po kateri je tožilstvo samostojni državni organ. Toženi stranki je bilo pomembneje razčiščevati skladnost predloga ministra z določbami ZDT-1 kot pa temeljni namen razpisnega postopka, torej imenovanje vodje ODT. Predlog ministra je štela za klasično vlogo po določbah ZUP in ga zavrgla, s čimer tožnik ne soglaša in se pridružuje mnenju ministra v odgovoru z dne 24. 3. 2016. Tožnik sicer meni, da ministrov dokončni predlog ni povsem skladen z določbami ZDT-1, vendar pa je svoj predlog utemeljil in tudi pojasnil, zakaj predlaga oba kandidata za mesto vodje ODT v A. Tožena stranka bi morala po prejemu predloga odločiti, lahko tudi s tem, da ne bi imenovala nobenega kandidata, vendar pa ne z zmotno pravno utemeljitvijo, kot je to storila v obravnavanem primeru.

6. Tožena stranka je po prejemu tožbe sodišču z vlogo z dne 5. 5. 2016 poslala upravne spise in obenem sporočila, da je tožbo zoper izpodbijano odločbo vložil tudi B.B. Zadeva se vodi pri Upravnem sodišču RS, Zunanji oddelek v Celju pod opr. št. IV U 52/2016. Predlaga, da se zadevi združita v enotno obravnavanje.

7. V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri svoji odločitvi in ponovi argumente iz izpodbijane odločbe. Uvodoma poudarja, da je zoper njeno odločitev, da ministrov predlog zavrže, dovoljena pritožba, in to skladno z določbami ZUP, ki urejajo postopanje z nepopolnimi vlogami. V svoji odločitvi je natančno pojasnila, zakaj vztraja, da mora minister predlagati le enega od prijavljenih kandidatov in zavrača tožnikovo trditev, da ji ne gre za imenovanje vodje ODT, pač pa za zavrženje ministrovega predloga. To potrjuje dejstvo, da je ministra pozvala k dopolnitvi in šele nato sprejela svojo odločitev. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

8. Sodišče je tožbo vročilo tudi stranki z interesom B.B., to je drugemu kandidatu, prijavljenemu na razpis za mesto vodje ODT v A., ki na tožbo ni odgovoril.

9. Tožba je utemeljena.

K točki II izreka:

10. Sodišče uvodoma ugotavlja, da obravnavanega upravnega spora ni dopustno združiti z upravnim sporom, ki ga je pri Upravnem sodišču RS, oddelek v Celju s tožbo zoper isto odločbo sprožil B.B., tako kot to predlaga tožena stranka. Po določbi prvega odstavka 42. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) namreč lahko sodišče s sklepom združi v skupno obravnavo in odločanje več odprtih postopkov le pri oddelku sodišča. Ker se v konkretnem primeru upravna spora vodita pri dveh različnih oddelkih sodišča, to pomeni, da za združitev v skupno obravnavo niso izpolnjeni zakonski pogoji.

11. Sodišče nadalje ugotavlja, da je tožnik, skladno s pravnim poukom v izpodbijanem sklepu, da je zoper 1. točko dovoljena pritožba, zoper 2. točko pa tožba, vložil tako tožbo kot pritožbo, obenem pa menil, da je v upravnem sporu treba obravnavati obe točki izpodbijanega sklepa in da, kljub pravnemu pouku, pritožba ni možna, saj takega pravnega sredstva ZDT-1 ne predvideva. Sodišče se takemu mnenju tožnika pridružuje, saj ocenjuje, da dokončni predlog ministra ni vloga v upravnem postopku, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju. Sodišče je zato, glede na vsebinske navedbe tožnika, vloženo pravno sredstvo štelo kot tožbo, s katero tožnik izpodbija obe točki izreka sklepa tožene stranke (drugi odstavek 5.člena ZUS-1) in s katerima je bil postopek imenovanja končan.

12. Pri odločanju o obravnavani zadevi je sodišče izhajalo iz določbe 18. člena ZDT-1, ki daje toženi stranki, med drugim, pristojnost za imenovanje in razrešitev vodij ODT. Enaka pristojnost tožene stranke je določena tudi v peti alineji prvega odstavka 102. člena tega zakona. Vodjo ODT imenuje tožena stranka na obrazložen predlog ministra po predhodnem mnenju generalnega državnega tožilca, za šest let z možnostjo ponovnega imenovanja (prvi odstavek 117. člena ZDT-1). Mesto vodje ODT razpiše ministrstvo na predlog generalnega tožilca, nakar se razpis objavi v Uradnem listu, nanj pa se prijavijo kandidati, ki predložijo življenjepis in program vodenja tožilstva (118. člen ZDT-1). Na podlagi prijav kandidatov, ki izpolnjujejo formalne pogoje za imenovanje na mesto vodje ODT, opravi minister s kandidati ustni razgovor ter pridobi za vsakega od njih mnenje generalnega državnega tožilca o ustreznosti in primernosti za vodenje ODT (prvi odstavek 119. člena ZDT-1). Minister po opravljenem razgovoru, preučitvi prijav in mnenja generalnega državnega tožilca oblikuje predlog za imenovanje kandidata na mesto vodje ODT. Predlog se vroči tako kandidatom kot tudi generalnemu državnemu tožilcu (120. člen ZDT-1). Toženi stranki ni treba imenovati kandidata, ki ga je predlagal minister, niti ni vezana na mnenje generalnega državnega tožilca (prvi odstavek 122. člena ZDT-1). Zoper odločitev tožene stranke, s katero ta imenuje kandidata in hkrati odloči o zavrnitvi drugih kandidatov, oziroma zoper sklep, s katerim ne imenuje nobenega kandidata, je dopustno sprožiti upravni spor (prvi odstavek 123. člena ZDT-1).

13. V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da ima tožena stranka pravico, da se odloči, da ne imenuje nobenega od prijavljenih kandidatov za vodjo ODT. S takim stališčem soglaša tudi sodišče. Sporno pa je, kot v tožbi utemeljeno ugovarja tožnik, ali lahko tožena stranka obrazložen predlog ministra za pravosodje za imenovanje vodje ODT zavrže in ali je lahko taka odločitev razlog, da ne imenuje nobenega od prijavljenih kandidatov.

14. Sodišče meni, da je tožena stranka s tem, ko je ministrov predlog zavrgla in se pri tem oprla na določbe ZUP o nepopolnih vlogah, zmotno uporabila materialno pravo. Pomen ministrovega predloga v postopku imenovanja vodje ODT je treba ocenjevati glede na celoten postopek tega imenovanja, torej le kot eno fazo v postopku odločanja o imenovanju, ki je v pristojnosti tožene stranke. Po mnenju sodišča gre pritrditi stališču ministra za pravosodje v dopisu z dne 24. 3. 2016, da je njegov predlog predhodno procesno opravilo, ki ga minister sicer mora opraviti, na katerega pa tožena stranka ni vsebinsko vezana. Tako stališče utemeljuje določba prvega odstavka 122. člena ZDT-1, ki določa, da tožena stranka pri odločanju o izbiri kandidata na mesto vodje ODT ni vezana niti na ministrov predlog niti na mnenje generalnega državnega tožilca. Dikcija te zakonske določbe torej kaže, da je odločitev tožene stranke o izbiri kandidata za mesto vodje ODT samostojna in od vsebine ministrovega predloga neodvisna odločitev. Mnenje tožene stranke v izpodbijanem sklepu o strogi vezanosti na ministrov predlog, daje torej ne le samemu predlogu, pač pa tudi vlogi tožene stranke v postopku odločanja o imenovanju vodje ODT-1, drugačen pomen, kot ga določa ZDT-1. Drugačno razumevanje zakona, torej tako, kot ga je v izpodbijanem sklepu zavzela tožena stranka, je v nasprotju s položajem, pomenom in odgovornostjo, ki ga je ZDT-1 zaupal toženi stranki in je torej ministrov vsebinsko nezavezujoč predlog procesna predpostavka, ki mora biti izpolnjena, da lahko tožena stranka kot odločevalec v postopku izbire vodje ODT sprejme svojo odločitev, ki je izključno v njeni pristojnosti.

15. Tožena stranka je pri oceni, da je ministrov predlog nepopoln, izhajala iz predpostavke, da ZDT-1 zahteva, da minister predlaga le enega kandidata, kar naj bi utemeljevali tako jezikovna kot sistematična razlaga zakona. Sodišče meni, da je tako stališče togo in v nasprotju z namenom zakonske ureditve imenovanja vodij ODT, kot je pojasnjeno v prejšnjem odstavku. Presoja tožene stranke, da je ministrov predlog vloga, oziroma predlog v upravnem postopku in da je nepopoln, torej po mnenju sodišča ni pravilna. Minister v tem postopku ni stranka niti se postopek imenovanja ne začne na njegovo zahtevo ali predlog. To, da ministrov predlog ni samostojna upravna stvar, za katero bi bilo dopustno uporabiti določbe 66. in 67. člena ZUP, potrjuje tudi dejstvo, da lahko na predlog ministra podajo pripombe tako kandidati kot tudi generalni državni tožilec, nakar minister sestavi dokončni predlog, ki ga posreduje toženi stranki, ZDT-1 pa ne predvideva možnosti vložitve pravnega sredstva zoper ta dokončni predlog ministra. To je še dodatni argument, ki kaže, da je stališče tožene stranke, da gre pri tem predlogu za samostojno upravno zadevo, nepravilno, oziroma, to potrjuje stališče sodišča, da je dokončni predlog ministra procesna predpostavka v postopku, na katero pa tožena stranka, kot odločujoči organ, ni vezana.

16. Sodišče se, glede na vse opisane razloge, zato tudi ne strinja s toženo stranko, da bi moral minister predlagali le enega kandidata. Nobene ovire ni, da bi minister ne mogel kot primerna oceniti dva (ali več) kandidata. Svoj predlog je minister ustrezno obrazložil, pojasnil, v čem vidi prednosti enega in v čem prednosti drugega kandidata. Naloga tožene stranke je, da na podlagi predloga ter ostalih podatkov, s katerimi razpolaga, oceni, kateri kandidat je ustreznejši, oziroma lahko tudi, da nobeden od prijavljenih kandidatov ni primeren za vodenje ODT v A. Tožena stranka torej ni imela vsebinske in tudi ne formalne podlage za zavrženje ministrovega predloga, saj take možnosti ZDT-1 ne predvideva, kar pa pomeni, da je v postopku zmotno uporabila materialno pravo. Sodišče je zato, na podlagi smiselne uporabe prvega odstavka 65. člena ZUS-1, ki določa, da sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, 1. točko izreka izpodbijane odločbe odpravilo, kar posledično pomeni, da dokončni predlog ministra ostane v veljavi.

K točki III izreka:

17. Tožena stranka je po tem, ko je ministrov predlog zavrgla, posledično odločila, da na mesto vodje ODT v A. ne imenuje nobenega od prijavljenih kandidatov. Taka odločitev, skladno s stališčem sodišča glede dokončnega predloga ministra, kot je opisano v prejšnjih točkah, po mnenju sodišča ni skladna z določbami o pristojnosti tožene stranke pri imenovanju vodij ODT. Nobenega dvoma ni, da 122. člen ZDT-1 daje toženi stranki možnost, da ne izbere nobenega od prijavljenih kandidatov, vendar pa ne iz razloga, kot je to storila v obravnavanem primeru. Izpodbijana odločitev tožene stranke v 2. točki izreka je namreč posledica zmotne uporabe materialnega prava glede ministrovega predloga, kar pa pomeni, da je na teh stališčih temelječa odločitev nezakonita.

18. Skladno z navedenim je sodišče tožbi glede 2. točke izreka izpodbijanega sklepa na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, to odločitev odpravilo ter jo v tem obsegu vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku mora tožena stranka ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

K točki IV izreka:

19. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnik, po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1, upravičen do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopala odvetniška pisarna.


Zveza:

ZDT-1 člen 119, 122, 122/1.
Datum zadnje spremembe:
27.10.2016

Opombe:

P2RvYy0yMDE1MDgxMTExMzk5MTQ0