<< Nazaj na seznam zadetkov
AAAArial|Times New Roman

Upravno sodišče
Upravni oddelek

sodba U 613/2005
ECLI:SI:UPRS:2007:U.613.2005

Evidenčna številka:UL0002422
Datum odločbe:28.02.2007
Področje:INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - USTAVNO PRAVO - UPRAVNI SPOR
Institut:tožnik v upravnem sporu - državni pravobranilec - vezanost na Ustavo in zakon - informacija javnega značaja - upravni spor

Jedro

V obravnavanem upravnem sporu je sodišče zavzelo manj strogo razlago 2. odstavka 18. člena ZUS, ki se v celoti ujema z jezikovno razlago tega določila, saj to določilo ne pravi, da mora biti zakon kršen v škodo javne koristi, da državni pravobranilec lahko vloži tožbo v upravnem sporu, ampak pravi, da je državni pravobranilec lahko tožnik, kadar meni, da je z upravnim aktom kršen zakon v škodo javne koristi. Ne gre torej za objektivno presojo, ali je zakon kršen, ali ne, ampak je bistvena subjektivna ocena tožnika, bistveno je torej, ali tožnik meni, da je zakon kršen v škodo javne koristi, za kar pa mora državni pravobranilec navesti razloge oziroma utemeljitev tako kršitve zakona kot škode, ki naj bi nastala za javno korist.

 

Izrek

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba tožene stranke št. ... z dne 4. 3. 2005 odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

 

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka ugodila pritožbi A.A. zoper odločbo uradne osebe za dostop do informacij javnega značaja za slovensko sodstvo pri Vrhovnem sodišču RS št. ... z dne 20. 8. 2004, izpodbijano odločbo odpravila in odločila, da je organ prosilki dolžan v roku 15 dni v elektronski obliki posredovati neoverjen izpisek iz zemljiške knjige za parcelo, ki je vodena pod številko 1/9 in 1/10, katastrska občina A., v skladu z Uredbo o višini stroškov posredovanja informacij javnega značaja.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka najprej povzema vsebino obrazložitve prvostopenjske odločbe in pravi, da je organ z navedeno odločbo zavrnil zahtevo prosilke, ker naj bi se zahtevek nanašal na področje Zakona o zemljiški knjigi (ZZK-1, Uradni list RS, št. 58-2857/2003), ki je v odnosu do Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ) specialnejša zakonodaja, saj ZZK-1 zagotavljanje javnosti zemljiške knjige podrobneje ureja v členih od 195 do 199 in je tako v odnosu do ZDIJZ specialnejši zakon (lex specialis). ZZK-1 je tudi časovno kasneje sprejet zakon, zato se za dostop do informacij iz zemljiške knjige uporabljajo določbe slednjega. ZZK-1 prek zakonskega pooblastila ministrstvu za pripravo ustreznih podzakonskih aktov določa plačevanje nadomestila v obliki sodne takse, tako za izpisek po 197. členu, kot tudi za oblike elektronskega dostopa po 198. členu. Prost dostop do informacij javnega značaja ne pomeni nujno tudi brezplačnega dostopa, saj je vsak dostop do informacije vedno povezan z določenimi stroški. To pa pomeni, da bi brezplačnost vseh oblik katerekoli informacije pomenila nesorazmerno breme za proračun in za vse davkoplačevalce, ne pa le za tiste, ki imajo specifičen interes po posameznih informacijah. Ne glede na to pa imajo državljani poleg že omenjenih možnosti dostopa do informacij iz javnih knjig, kot je zemljiška knjiga, tudi možnost brezplačnega vpogleda v zemljiško knjigo preko vpoglednih računalnikov na vseh sedežih zemljiške knjige pri slovenskih okrajnih sodiščih, kar je v celoti v skladu z osnovnim načelom ZDIJZ, da je vsakomur omogočen dostop do informacij javnega značaja.

V nadaljevanju obrazložitve tožena stranka najprej utemeljuje, zakaj zahtevana informacija spada med informacije javnega značaja, pri čemer se na ZZK-1 sklicuje v zvezi z opredelitvijo informacije javnega značaja iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ (Uradni list RS, št. 24/2003) . Nato se sklicuje na določila 1. in 2. odstavka 34. člena ZDIJZ in na 2. odstavek 1. člena Uredbe o višini stroškov posredovanja informacij javnega značaja (Uredba). Tožena stranka pravi, da med neposredne proračunske uporabnike spadajo vsa okrožna sodišča. Okrajna sodišča se uvrščajo med okrožna sodišča, ker sicer nimajo posebej dodeljene šifre in ker niso uvrščena v seznam neposrednih in posrednih proračunskih uporabnikov, so tako kot okrožna sodišča tudi okrajna sodišča neposredni proračunski uporabniki. Iz tega tožena stranka izpeljuje, da okrajna sodišča ne smejo zaračunavati stroškov posredovanja informacij javnega značaja.

V nadaljevanju obrazložitve pa tožena stranka, kot pravi, "opozarja" na razhajanja glede načina posredovanja informacij javnega značaja med ZZK-1 in ZDIJZ. ZZK-1 v 2. odstavku 198. člena določa, da minister, pristojen za pravosodje, predpiše način dostopa ter tehnične in druge pogoje priključitve, in s tarifo določi nadomestila za takšno uporabo informatizirane glavne knjige. V Pravilniku o elektronskem dostopu do informatizirane glavne knjige (Pravilnik, Uradni list RS, št. 16/2004) pa je določeno, da je elektronski vpogled brezplačen (4. odstavek 4. člena Pravilnika). Pri tem pa Pravilnik, enako kot ZZK-1, določa, da je elektronski vpogled kot vpogled v informatizirano glavno knjigo prek vpoglednega računalnika oziroma informacijskega kioska pri okrajnem sodišču oziroma drugem državnem organu, brezplačen. Oddaljeni elektronski dostop kot dostop do podatkov, vpisanih v glavni knjigi zemljiške knjige prek internet dostopa, pa je plačljiva storitev, in sicer v vrednosti 16 točk, pri čemer se uporabi vrednost točke, določene v zakonu, ki ureja sodne takse. Na tem mestu torej očitno prihaja do razlik med zakonoma, saj ZDIJZ v 34. členu določa, da je vpogled v informacijo javnega značaja brezplačen, prosilcu pa se lahko zaračunava le materialne stroške, ki nastanejo v okviru njegove zahteve. ZZK-1 pa v 2. odstavku 198. člena izrecno predpisuje plačevanje nadomestil za uporabo informatizirane glavne knjige v elektronski obliki. Tožena stranka pravi, da z vpogledom v informatizirano zemljiško knjigo ne nastanejo nobeni materialni stroški, zato ni nikakršne podlage za zaračunavanje oddaljenega dostopa. Pri pravu dostopa do informacij javnega značaja je potrebno izhajati iz načela prostega dostopa (1. odstavek 5. člena ZDIJZ), tako da lahko vsak pridobi informacijo javnega značaja na vpogled in v katerikoli drugi obliki (prepis, fotokopija ali elektronski zapis).

Temeljni namen ZDIJZ je, da se lahko za posredovanje zahtevane informacije zaračunajo zgolj materialni stroški. Z elektronskim vpogledom v informatizirano glavno knjigo pa ne nastanejo nobeni materialni stroški, saj gre le za uporabo sistema, ki so ga davkoplačevalci že plačali. Brezplačen dostop do vseh informacij javnega značaja ne bi pomenil nesorazmernega bremena za proračun, ker državni organi, organi lokalnih skupnosti in osebe javnega prava, ki opravljajo upravne naloge po javnem pooblastilu, za uporabo informatizirane glavne knjige ne plačujejo nikakršnega nadomestila. Temu sledi argumentacija tožene stranke, s katero zavrača v izpodbijani odločbi zastopano stališče, da je ZZK-1 specialen zakon z vidika informacij javnega značaja oziroma glede na ZDIJZ. Če bi namreč ZZK-1 imel namen, da drugače uredi dostop do informacij javnega značaja in njihovo posredovanje, bi moralo to izrecno in nedvoumno izhajati iz določb o zagotavljanju javnosti zemljiške knjige oziroma bi moral vsebovati izrecno zakonsko določbo, da se za podatke, vsebovane v zemljiški knjigi, določbe ZIDJZ ne uporabljajo. Z nasprotnim stališčem od pravkar opisanega bi namreč uvedli novo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki so taksativno oziroma izčrpno naštete v 6. členu ZDIJZ. Pri sprejemanju ZDIJZ je bilo večkrat poudarjeno, da naj bi bile vse izjeme določene v 6. členu ZDIJZ, kar je izjemno dobro s stališča pravne varnosti in predvidljivosti in s stališča načela odprtosti kot temeljnega načela ZDIJZ. V nasprotnem primeru bi lahko namreč številne omejitve v posebnih zakonih skoraj v celoti razveljavile pravico do dostopa, kar ni v skladu z namenom zakonodajalca. Ob sprejemu ZDIJZ je bilo namreč večkrat poudarjeno, da so lahko izjeme od dostopa do informacij javnega značaja predpisane le z ZDIJZ in ne s kasneje sprejetimi, področnimi zakoni.

Ob razreševanju razmerja med ureditvijo po ZDIJZ in ureditvijo po ZZK-1 se tožena stranka sklicuje tudi na Uredbo, s katero je podrobneje urejeno zaračunavanje stroškov posredovanja informacij javnega značaja, in pravi, da je bila Uredba sprejeta kasneje kot Pravilnik; poleg tega je uredba tudi osrednji podzakonski akt. Uredba je močnejši akt od Pravilnika, ker izhaja iz zakonskih načel in dopolnjuje in konkretizira zakonska merila, med tem ko Pravilnik razčlenjuje zgolj posamezne določbe zakona. Tožena stranka tudi opozarja na osrednji pomen razumevanja pojma uporabe informatizirane glavne knjige. Tožena stranka meni, da je z uporabo informatizirane glavne knjige lahko mišljeno le pridobivanje overjenega izpiska, ker ima zgolj ta uporabno vrednost v pravnem prometu. Tožena stranka razčiščuje tudi pojma elektronski dostop (vpogled) na sedežu zemljiške knjige pri vsakem okrajnem sodišču in oddaljeni elektronski dostop do le-te. Vpogled v zemljiško knjigo na sedežu zemljiške knjige je brezplačen, posredovanje informacije po elektronski pošti pa naj bi se zaračunavalo. Gledano iz tehničnega vidika ni med obema dostopoma nobene razlike, ampak gre za v vseh dejanskih elementih za podobni situaciji; iz tega razloga mora biti enak tudi način posredovanja teh informacij. To pomeni, da zaračunavanje "oddaljenega" vpogleda v zemljiško knjigo, zgolj zato, ker se takšna informacija pridobi izven sedeža organa, ni smiselno. Oddaljen vpogled tudi ne povzroča nobenih materialnih stroškov; zaračunavanje posredovanja informacij javnega značaja, iz katerihkoli drugih razlogov pa ni v skladu z ZDIJZ. Po ugotovitvah tožene stranke je prosilka v predmetni zadevi zahtevala neoverjen izpisek iz zemljiške knjige v elektronski obliki, kar se šteje za vpogled v zemljiško knjigo. Izpisek, ki se prejme po elektronski pošti, namreč nima nobene vrednosti v pravnem prometu, razen če uporabnik posebej ne zahteva izdaje overjenega izpiska iz zemljiške knjige. Nasprotno temu ima redni izpisek, ki ga po Pravilniku izdajajo upravne enote in notarji, značaj overjenega izpiska. Na podlagi navedenega za zahtevano informacijo s strani prosilke velja zgoraj navedena ureditev po ZDIJZ, po kateri je vpogled v informacijo javnega značaja brezplačen, za druge oblike posredovanja teh podatkov pa lahko posredni proračunski uporabniki zaračunavajo zgolj materialne stroške.

Državna pravobranilka je vložila tožbo na podlagi 2. odstavka 18. člena ZUS. Meni, da je zakon kršen v škodo javne koristi zaradi napačne uporabe materialnega predpisa, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in kršitev pravil postopka.

Glede kršitve zakona tožeča stranka uveljavlja kršitev ZZK-1. Pravi, da tožena stranka nima prav, ko izhaja iz ugotovitve, da se neoverjen izpisek iz zemljiške knjige v elektronski obliki šteje za vpogled v zemljiško knjigo. Na kakšni pravni podlagi je takšna ugotovitev oprta, tožena stranka ne obrazloži. ZZK-1 v poglavju "Zagotavljanje javnosti zemljiške knjige" (členi 195 do 199) izrecno uvaja različne pojme: vpogled, izpisek in elektronski dostop do informatizirane glavne knjige. Že sama zakonska terminologija torej izrecno loči različne možnosti dostopov do glavne knjige. Zaradi različnih možnosti dostopa do podatkov glavne knjige je ZZK-1 predvidel tudi podzakonski predpis, ki izrecno ureja le elektronski dostop prav zaradi specifičnosti te vrste. Tako Pravilnik v 3. členu izrecno opredeljuje dve možni obliki elektronskega dostopa: elektronski vpogled ali oddaljen elektronski dostop. Nedvomno gre za pravno in dejansko dve različni obliki elektronskega dostopa, ki ju navedeni Pravilnik nato tudi posamično uredi glede na posebnost oblike. Razlika med vpogledoma je nedvomno že po naravi stvari različna in zato jo je podzakonski predpis tudi uredil različno. V okviru te različnosti dostopa pa je tako urejena tudi odplačnost elektronskega vpogleda. Dostop z vpogledom je že po naravi stvari le pogled na elektronske podatke v glavni knjigi, oddaljen elektronski dostop pa poleg pogleda v glavno knjigo dopušča tudi tiskanje podatkov iz glavne knjige. Natisnjen vpogled se tako materializira v neoverjenem izpisku iz zemljiške knjige, ki ima dokazno vrednost o lastništvu za zelo različne potrebe, ki so celo izključno zasebne pridobitne narave in namena.

Glede Uredbe tožeča stranka pravi, da je določilo 1. člena splošna določba in se nato glede načina posredovanja specificira v 2. členu te Uredbe tako, da je v 2. odstavku tega člena določeno, da organ med drugim ne zaračunava vpogledov v dokumente. Uredba torej izrecno navaja, da stroškov ni le pri vpogledu, ki je pravno in dejansko ločen od elektronskega dostopa, za kar gre v tej zadevi. Iz vseh navedenih določb zakonov in podzakonskih predpisov torej nedvomno izhaja, da se vpogled loči od elektronskega dostopa.

Tožena stranka je v obrazložitvi svoje odločitve ob uporabi dveh zakonov, tako ZDIJZ kot ZZK-1 svojo odločitev oprla samo na ZDIJZ. Pri tem pa sploh ni obrazložila, zakaj ZZK-1 kot prav tako veljaven zakon, ki specifično ureja samo določen sklop informacij javnega značaja ne more biti uporabljen glede brezplačnosti specifičnega dostopa do javnih podatkov glede knjige. V slovenskem pravnem redu ni nobene (ustavno) pravne podlage za morebitno stališče o močnejši veljavnosti določenih zakonov nad drugimi. Tako slovenski pravni red ne pozna morebitnih "organskih", "splošnih" ali "sistemskih" zakonov. Celo "zakonikom" teorija ne priznava te moči, da bi posameznih njihovih določb zakonodajalec ne mogel derogirati oziroma urediti drugače s poznejšim ali specialnim "navadnim" zakonom. Pravno zgrešeno, v teoriji nevzdržno in za vsakodnevno zakonodajno prakso je nesprejemljivo stališče tožene stranke, da bi moral poznejši in specialnejši zakon (v tem primeru ZZK-1), če naj bi se štelo, da je uveljavil izjemo od brezplačnosti, vsebovati izrecno zakonsko določbo, da se za podatke, vsebovane v zemljiški knjigi, določbe ZDIJZ o brezplačnosti ne uporabljajo. Tožeča stranka izrecno opozarja, da ne gre za vprašanje razlage, ali ZZK-1 sploh določa odplačnost oddaljenega elektronskega dostopa do zemljiške knjige. Tožena stranka sama pove, da ZZK-1 to določa, šteje le, da te jasne zakonske določbe ni mogoče upoštevati, kar še sama izrecno ne razglasi, da predstavlja posebno ureditev vprašanja, ki ga na splošno ureja ZDIJZ. Za takšno omejevanje učinkovanja poznejših in specialnih zakonov pa v slovenskem pravnem redu ni nobene podlage. Drugih utemeljitev, zakaj jasna določba ZZK-1, ki je bil sprejet pozneje, in ureja način dostopa do ene specifične vrste informacije javnega značaja, ne velja oziroma se ne uporablja, pa v izpodbijani odločbi ni. Tožena stranka svojo odločitev, da ni uporabila jasne določbe poznejšega specialnega zakona, utemeljuje tudi s tem, naj morebitne omejitve dostopa do informacij javnega značaja v posebnih zakonih ne bi bile v skladu z namenom, ki ga je imel zakonodajalec ob sprejemanju ZDIJZ. Sklicevanje tožene stranke na domnevno voljo oziroma namen zakonodajalca ob sprejemanju ZDIJZ, ni pravno argumentirano. Zakonodajno gradivo, iz katerega se včasih da razbrati namen zakonodajalca, ima že tako ali tako samo pomožno in zelo omejeno vrednost pri razlagi zakonov. Celo če bi bila takšna volja zapisana v ZDIJZ (kar pa ni), bi si s tem zakonodajalec ne zavezal rok na pravno veljaven način in bi posamezna vprašanja v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja lahko pozneje po lastni presoji urejal tudi v posameznih "področnih" zakonih. Tožena stranka ne upošteva, da je v poznejšem ZZK-1 (isti) zakonodajalec izrazil svoj namen glede odplačnosti enega od načinov dostopa do podatkov iz zemljiške knjige.

Nobene ustavne ovire torej ni, da zakonodajalec potem, ko je že s splošno veljavo določil obseg in vsebino ustavne pravice do informacije javnega značaja (2. odstavek 39. člena Ustave RS), tega za posamezne primere ali morda kdaj v bodočnosti glede posameznih vprašanj tudi načelno v celoti ne bi uredil drugače. ZDIJZ je ustavno varovani obseg pravice na splošno močno razširil s tem, ko za njeno uveljavljanje ne zahteva izkazovanja pravnega interesa in ima zato zakonodajalec še toliko bolj proste roke, da za posamezne primere obseg zakonsko dane pravice določi ožje.

Ob tem, ko Ustava zahteva obstoj pravnega interesa, ko ne zagotavlja brezplačnosti vsakršnega dostopa do informacije javnega značaja, ko določitev vsebine pravice glede na njeno naravo prepušča zakonu, ob tem pa vsebuje še izrecno zakonsko rezervo, glede ureditve po ZZK-1, ni mogoče govoriti niti o posegu v to pravico oziroma o njeni omejitvi, kaj šele o njeni kršitvi. Da mora imeti zakonodajalec možnost, da dostop do različnih vrst informacij javnega značaja uredi različno, ne nazadnje izhaja tudi iz tega, da se narava teh informacij - glede na zelo široko definicijo v 4. členu ZDIJZ - že s stališča ustavi skladnega namena 2. člena ZDIJZ, močno razlikuje. Deklarirani ustavni namen ZDIJZ je zagotavljati javnost in odprtost delovanja organov. Pomen in namen tradicionalno uveljavljenega načela javnosti zemljiške knjige in drugih podobnih evidenc je komaj še mogoče povezati s tem namenom in nima s transparentnostjo delovanja organov nobene zveze. Prej kot domnevno ustavno vprašanje o dopustnosti zaračunavanja nekaterih oblik dostopa do zemljiške knjige bi se lahko zastavilo celo vprašanje, ali javnost zemljiške knjige sploh spada v področje varovanja ustavne pravice iz 39. člena Ustave RS.

Drugi argumenti tožene stranke ne zastavljajo problema pravilne uporabe materialnega prava, ampak vprašanja primernosti zakonske ureditve. Ali bo treba oddaljeni elektronski dostop do zemljiške knjige plačati kljub temu, da (če) "z vpogledom v informatizirano zemljiško knjigo ne nastanejo nobeni materialni stroški in ali so "davkoplačevalci sistem res že plačali" ter kako bo to vplivalo na njegovo odločitev, je moral presoditi zakonodajalec, ko je sprejemal ZZK-1.

Z opisanimi kršitvami zakona je bil po oceni tožeče stranke zakon kršen v škodo javni koristi, kar daje tožeči stranki aktivno legitimacijo za vložitev tožbe.

Izpodbijana odločba zaradi zmotne uporabe materialnega prava zahteva uvedbo brezplačnosti za oddaljeni elektronski dostop, to pa bo povzročilo večji izpad prihodkov v državni proračun (iz naslova sodnih taks) v korist posameznih komercialnih interesov.

Po Cost Recovery strategiji Svetovne banke (naprej: CRS), na podlagi katere je tudi prišlo do določitve odplačnosti v Zakonu o zemljiški knjigi (ZZK-1), so stroški delovanja celotne zemljiške knjige za leto 2004 ocenjeni na 2.117 mio SIT, za leto 2005 pa 2.223 mio SIT. CRS zahteva delno kritje teh stroškov skozi sodne takse. Od tega na takse za izpiske odpade 977 mio SIT (2004) oziroma 1046 mio SIT (2005). V obdobju od začetka delovanja portala elektronske zemljiške knjige (EZK), med 28. 5. 2004 in 9. 3. 2005 (približno 9 mesecev in pol oziroma 80 % operativnega leta), so elektronske storitve prinesle 30.736.367,00 SIT prihodkov v obliki nadomestila sodne takse. Projekcija na celotno operativno leto kaže prihodke v višini približno 40 mio SIT. Delež elektronskih vpogledov v primerjavi s papirnatimi je zaenkrat okoli 4 %, v prihodnjih letih pa naj bi bistveno zrasel na račun papirnatih izpiskov, kar potrjuje tudi CRS.

Količina oddaljenih elektronskih vpogledov in zahtev za overjene izpiske preko EZK kaže na celo večji pomen tovrstnih elektronskih storitev v slovenskem gospodarstvu, kot pa ga je predvidela strategija Svetovne banke. Zlasti se kaže vsebinsko brisanje razlik med pomeni overjenega in neoverjenega izpiska, saj se uporabniki zavedajo, da oba podatka prihajata iz iste baze. Oddaljen elektronski dostop je predvsem koristen za tiste, ki potrdilo zahtevajo sami (npr. kreditodajalci, nepremičninske agencije) in zato overitve ne potrebujejo. Pričakovati velja, da se bo z večanjem količine uporabe in penetracije EZK pomen overjenega (ročnega) izpiska manjšal, njegovo mesto pa bo prevzemala sama elektronska informacija. V primeru brezplačnega pregledovanja baze bo to posledično pomenilo izpad velikega dela prihodkov v državni proračun, s čimer ne bo več mogoče zadovoljevati zahtev iz CRS. Sredstva za delovanje zemljiške knjige bo potrebno zagotoviti na drug način, s čimer bodo sorazmerno odškodovani vsi davkoplačevalci. V primeru plačevanja vsake posamezne transakcije (en vpogled znaša 16 točk oziroma 304 SIT) pa stroške nasprotno nosi tisti, ki jih tudi povzroči. Korist od brezplačnosti dostopa bodo tako imeli predvsem komercialni uporabniki (npr. nepremičninske agencije, posredniki komercialnih informacijskih servisov ipd.).

Glede dokazovanja podrejenega zahtevka, da bi predlog oziroma novi postopek prizadel javni koristi težko popravljivo škodo, tožeča stranka navaja in poudarja, da informacije celotnega javnega sektorja, kamor nedvomno sodi tudi evidenca nepremičnin, predstavljajo veliko vrednost narodnega gospodarstva. Tako enostranska razlaga samo enega zakona (ZDIJZ) brez upoštevanja drugega (ZZK-1) pa s praktično neomejeno brezplačnostjo pomeni realno možnost brezplačnega prevzema oziroma prenosa celotne evidence glavne knjige v zasebno sfero. Vsebinsko to pomeni celo divjo privatizacijo glavne knjige. Omejitve v smeri prevzema informacij javnega sektorja je izrecno uvedla že Evropska unija z Direktivo 2003/98/EC Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. 11. 2003 o ponovni uporabi informacij javnega sektorja, ki mora biti implementirana tudi v zakonodajo Republike Slovenije najkasneje do 1. 7. 2005.

Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponoven postopek, podrejeno pa, da sodišče samo odloči na podlagi 61. člena ZUS po izvedeni glavni obravnavi, ker bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri toženi stranki prizadel javni koristi težko popravljivo škodo.

Tožeča stranka je tožbo dopolnila z listinami (strategija za pokrivanje stroškov, Cost Recovery Strategy), s katerimi dokazuje navedbe v tožbi. Tožeča stranka ponovno poudarja, da je zemljiška knjiga javna knjiga in z odplačnim oddaljenim elektronskim dostopom ni v ničemer kršena pravica do informacije javnega značaja. Pravi, da je pravna podlaga za Cost Recovery Strategy podana v Zakonu o ratifikaciji Sporazuma o posojilu med Republiko Slovenijo in Mednarodno banko za obnovo in razvoj.

V odgovoru na tožbo se tožena stranka sklicuje na določilo 3. odstavka 17. člena ZDIJZ in v zvezi s tem pravi, da je enačenje prostega dostopa z brezplačnostjo informacij javnega značaja pravno zgrešeno. Vlada je z Uredbo v 2. odstavku 1. člena neposrednim proračunskim uporabnikom državnega proračuna celo v celoti prepovedala zaračunavanje stroškov posredovanja informacij javnega značaja. Oblika posredovane informacije in okoliščina, da zavezani organ ni neposredni proračunski uporabnik, določata višino stroškov posredovanja informacije. Oblika zahtevane informacije in dejstvo, da gre pri zavezanem organu za neposrednega proračunskega uporabnika, sta v tej zadevi pravno odločilni. Izpodbijana odločba temelji na oceni, da vpogled v informatizirano glavno knjigo ne predstavlja uporabe zemljiške knjige. Med uporabo zemljiške knjige in vpogledom v zemljiško knjigo razlikuje tudi Pravilnik, kjer je izrecno določeno, da je vpogled v zemljiško knjigo brezplačen (prim. 4. odstavka 4. člena Pravilnika). ZZK-1 ne ureja oddaljenega elektronskega dostopa do zemljiške knjige in jasno določa, da se lahko zaračuna le uporabo informatizirane zemljiške knjige. Zato je neutemeljena navedba tožeče stranke, da izpodbijana določba ne vsebuje razlogov in se zato v tem delu ne more preizkusiti. Termin "oddaljeni elektronski dostop" je namreč termin, ki ga je uvedel Pravilnik, torej podzakonski predpis. Tožena stranka zato posebej poudarja, da ni ZZK-1 tisti predpis, ki bi uvajal in urejal "oddaljeni elektronski dostop", pač pa ga brez izrecne podlage uvaja Pravilnik. ZZK-1 torej ne razlikuje med različnimi vrstami vpogledov v informacije javnega značaja. Izpostaviti velja, da je Pravilnik uvedel dve vrsti vpogleda, ki v skladu z ZZK-1 ne moreta predstavljati uporabe zemljiške knjige. Tožena stranka zato pravi, da se navedba tožeče stranke, da ZZK-1 izrecno določa odplačnost elektronskega dostopa do zemljiške knjige, tako izkaže kot neresnična.

Morebitno tiskanje podatkov je v celoti prepuščeno odločitvi prosilca in samo od njega zahteva dodatno tehnično opremo (tiskalnik, kartuša, papir), zato pridobitve teh podatkov v elektronski obliki ni mogoče enačiti s posredovanjem prepisa, fotokopije ali elektronskega zapisa. Samo za te oblike namreč ZDIJZ dovoljuje zaračunavanje materialnih stroškov, pa še to le posrednim uporabnikom državnega proračuna.

Po Pravilniku je elektronski vpogled opredeljen kot vpogled v informatizirano glavno knjigo prek vpoglednega računalnika oziroma informacijskega kioska pri okrajnem sodišču oziroma drugem državnem organu; oddaljeni elektronski dostop pa je dostop do podatkov, vpisanih v glavni knjigi zemljiške knjige, prek internet dostopa. Po opredelitvi v Pravilniku "oddaljeni elektronski dostop" ne odstopa od "vpogleda" v informacijo javnega značaja. Gledano s tehničnega vidika med obema dostopoma ni nobene razlike, ampak gre za v vseh dejanskih elementih za podobni situaciji; iz tega razloga mora biti enak tudi način posredovanja teh informacij in s tem plačljivost informacije. To pomeni, da zaračunavanje "oddaljenega" vpogleda v zemljiško knjigo zgolj zato, ker se takšna informacija pridobi izven sedeža organa, ni zakonito, ker ni v skladu z določbo 34. člena ZDIJZ in Pravilnikom, na podlagi katerih je vpogled v informacijo brezplačen. Upoštevaje položaj Pravilnika v hierarhiji pravnih aktov se ne more uvajati plačljivosti za nekaj, za kar je z zakonom zagotovljena brezplačnost. Oddaljen vpogled tudi ne povzroča nobenih materialnih stroškov.

Pri sprejemanju ZDIJZ je bilo večkrat poudarjeno, da naj bi bile vse izjeme določene v 6. členu ZDIJZ, kar je izjemno dobro s stališča pravne varnosti in predvidljivosti in s stališča načela odprtosti kot temeljnega načela ZDIJZ. V danem primeru je bil namen zakonodajalca zelo jasno izražen v parlamentarni proceduri, za kar tožena stranka kot dokaz navaja vpogled na spletne strani Http://www.dzrs.si/si/aktualno/arhiv sej mandat 3/dobesedni zapisi sej/dobesedni zapisi sej.html (branje: 20. redna seja, 28. 11. 2002, 22. redna seja 28. 1. 2003, branje in glasovanje: 23. redna seja, 25. 2. 2003).

Zgrešen je zaključek tožeče stranke, da tožena stranka ni upoštevala, da je "v poznejšem ZZK-1 (isti) zakonodajalec izrazil svoj namen glede odplačnosti enega od načinov dostopa do podatkov iz zemljiške knjige". Tožena stranka ponovno izpostavlja, da je ZZK-1 uvedel le elektronski dostop in določil, da se lahko tarifira le uporaba zemljiške knjige. "Namen", na katerega se sklicuje tožeča stranka, je uvedel Pravilnik in ne ZZK-1. Bistvo izpodbijane odločbe je v tem, da je vpogled enak elektronskemu dostopu (oddaljenemu in neoddaljenemu) in da ne predstavlja uporabe zemljiške knjige, za katero ZZK-1 izrecno določa plačevanje nadomestila. Za uporabo zemljiške knjige se po oceni tožene stranke lahko šteje samo overjeni izpisek iz zemljiške knjige, ker ima samo ta vrednost v pravnem prometu. Zato je irelevantna navedba tožeče stranke, da se lahko izpisek, ki se ga prejme v elektronski obliki, natisne, saj takšen izpisek še vedno ni overjen in je kot tak povsem brez vrednosti v pravnem prometu.

Tožena stranka tudi pravi, da tožeča stranka kršitve zakona v škodo javne koristi ni z ničemer izkazala oziroma obrazložila, zato tožena stranka vlaga ugovor aktivne legitimacije tožeče stranke. Tožeča stranka navaja zgolj kvantitativne podatke, ki pa jih ne podkrepi niti z listinsko dokumentacijo niti z drugimi dokaznimi sredstvi. Dokaznih sredstev tožeča stranka niti ni predlagala, zato tožena stranka v skladu z 2. odstavkom 14. člena ZUS predlaga, da sodišče izvede dokaz s postavitvijo izvedenca ekonomske stroke in pridobi Cost Recovery strategijo Svetovne banke na stroške tožeče stranke. Cost Recovery strategija Svetovne banke, na katero se tožeča stranka sklicuje, namreč tožbi ni priložena, niti ni javno dostopna, čeprav nedvomno predstavlja informacijo javnega značaja, s katero razpolaga tožeča stranka in Vrhovno sodišče RS. Samo izvedenec bi lahko izračunal in pojasnil dejansko nastalo škodo, ki jo tožeča stranka sicer zatrjuje, vendar v ničemer ne obrazloži. Iz trditev tožeče stranke izhaja, da je v očeh tožeče stranke do še mnogo hujšega oškodovanja javne koristi prišlo že s samo uvedbo t.i. oddaljenega elektronskega vpogleda. Če upoštevamo, da znaša sodna taksa za overjen izpisek 2.280 SIT in da oddaljeni elektronski vpogled oziroma neoverjeni izpisek (ki se zaračuna s 304 SIT), po trditvi tožeče stranke nadomesti tak overjen izpisek, je ob vsakem oddaljenem elektronskem vpogledu že z uveljavitvijo Pravilnika povzročeno "oškodovanje javne koristi" v znesku 1.976 SIT (2280 SIT minus 304 SIT) ob prav vsakem vpogledu. Glede na to, da je edina elektronska storitev t.i. oddaljeni elektronski dostop (overjeni izpiski v elektronski obliki še ne obstajajo) je bilo le-teh okrog 101.106. Po sklepanju tožeče stranke je bil torej državni proračun v tem obdobju oškodovan za 101.106 x 1.976 SIT oziroma za skupni znesek 199.785.456 SIT. Tožeča stranka očita toženi stranki že storjeno oškodovanje javne koristi v znesku 304 SIT. Doslej je tožena stranka izdala eno odločbo v zvezi z elektronskim vpogledom v zemljiško knjigo, Vrhovno sodišče pa je javno objavilo stališče, da samo ne bo omogočalo brezplačnega elektronskega vpogleda. Zato glede na stališča in trditve tožene stranke lahko pričakujemo, da bo vložilo tožbo zaradi "oškodovanja javne koristi" v znesku 199.785.456 SIT proti "povzročiteljem" te škode, torej proti tistim organom, ki so omogočili t.i. oddaljeni elektronski dostop do zemljiške knjige. Ti organi pa so Vrhovno sodišče Republike Slovenije, ki omogoča t.i. oddaljeni elektronski vpogled v zemljiško knjigo, in Ministrstvo za pravosodje, ki je sprejelo Pravilnik, ta pa določa t.i. oddaljeni elektronski dostop plačilo sodne takse v višini 304 SIT, namesto da bi jo določil v višini, ki bi bila glede na domnevno enakovrednost overjenega in neoverjenega izpiska izenačena s sodno takso za overjeni izpisek. Neoverjen izpisek iz zemljiške knjige nima nobene veljave v pravnem prometu, niti se nanj ni mogoče zanesti v smislu ažurnosti podatkov in ujemanja pravnega stanja z dejanskim. Trditev tožeče stranke, da je "oddaljen elektronski dostop predvsem koristen za tiste, ki potrdilo zahtevajo sami in zato overitve ne potrebujejo", ostaja na ravni popolne špekulacije. Poleg tega je splošno znano dejstvo, da se pravni posli sklepajo na osnovi overjenega izpiska iz zemljiške knjige; neoverjen izpisek pa služi le predhodnemu preverjanju in s tem tudi pripomore k večji pravni varnosti, nikakor pa ne more nadomestiti overjenega izpiska. Tožena stranka pravi, da tožeča stranka pomena Direktive 2003/98/EC očitno ne razume. Direktiva ureja povsem drugo področje in sicer ponovno uporabo informacij javnega sektorja. Glavno vodilo ponovne uporabe informacij temelji na premisi, da je nastanek informacij javnega sektorja financiran iz javnih, proračunskih sredstev in jih zato ni mogoče šteti za last javnega sektorja. Navedba tožeča stranke, da je pravna podlaga za CRS podana v Zakonu o ratifikaciji Sporazuma o posojilu (projekt za posodobitev evidentiranja nepremičnin) med Republiko Slovenijo in Mednarodno banko za obnovo in razvoj (MSPEN, Uradni list RS, št. 31/99) pa je zavajajoča, saj želi dati vtis, da gre za pravno obvezujoč dokument.

Tožena stranka zato primarno pojasnjuje, da gre za listino, katere izdelava je bila pogoj za pridobitev posojila Mednarodne banke za obnovo in razvoj. Dejansko pa je MSPEN, na katerega se sklicuje pravobranilstvo, vezal pridobitev kredita na plačilo CRS. Ob odobritvi posojila se je Slovenija torej zavezala, da bo plačala tudi izdelavo CRS. Gre za študijo, izdelavo katere je Slovenija morala plačati. CRS, ki ga je predložila tožeča stranka, je izrecno naslovljen kot uradni osnutek poročila. V zvezi s tem je na uvodnih straneh (razpredelnica z naslovom Povzetek rezultata) izrecno navedeno, da je vsebina zgolj stališče svetovalca, ki jo je izdelal in da je stališče nosilne institucije lahko drugačno. Iz zgoraj navedene razpredelnice tudi izhaja, da CRS ne podaja nikakršnega končnega mnenja oziroma priporočil, pač pa zgolj opisuje več načinov za ureditev evidentiranja nepremičnin in za vsako od teh variant poda SWOT analizo. Tožeča stranka v tožbi navaja, da CRS predvideva delno kritje stroškov poslovanja zemljiške knjige preko sodnih taks, dejansko pa CRS zgolj ugotavlja trenutno dejansko stanje na zemljiški knjigi v RS. CRS nikjer ne priporoča uvedbe kakršnihkoli dodatnih sodnih taks. Očitek tožeče stranke, da gre za oškodovanje javne koristi, torej ne temelji na natančnih izračunih, kar izhaja tudi iz CRS.

Tožeča stranka je za podkrepitev svojih navedb ponudila CRS kot edini dokaz, iz katerega izhajajo ocene o oškodovanju javne koristi. Tožena stranka po skrbnem pregledu CRS opozarja, da ta tožbenih navedb v ničemer ne potrjuje, niti ne ponuja kvantitativnih analiz, iz katerih bi tožeča stranka lahko črpala svoje ugotovitve o domnevni škodi. Ne glede na zgoraj navedeno tožena stranka tudi ne more mimo ugotovitve, da pojem javne koristi ne temelji na izključno kvantitativnih dejavnikih. Javna korist je lahko močno izražena tudi v pospeševanju e-razvoja in na znanju temelječi druži, kar je ena od končnih posledic izpodbijane odločbe. Vztraja, da bi tožeča stranka za utemeljitev svojih tožbenih navedb morala pridobiti ustrezno izvedeniško mnenje.

Prizadeta stranka A.A. v upravnem sporu ni odgovorila na tožbo.

Tožba je utemeljena.

Predmetni upravni spor je sprožil državni pravobranilec na podlagi 2. odstavka 18. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000, 92/2005 - odločba US, odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006). Državno pravobranilstvo je po določilu 1. odstavka 2. člena Zakona o državnem pravobranilstvu (ZDPra, Uradni list RS, št. 20/97, 56/2002 - ZJU) samostojen državni organ, vendar pa po določilu 1. odstavka 1. člena ZDPra državno pravobranilstvo nastopa kot zastopnik Republike Slovenije in drugih subjektov, določenih s tem zakonom, pred sodišči in upravnimi organi. Tudi po določilu 1. odstavka 7. člena ZDPra državno pravobranilstvo pred sodišči zastopa državo, njene organe in upravne organizacije v sestavi, ki so pravne osebe. Po ZDPra mora torej državni pravobranilec v sodnih sporih zastopati določen (državni) subjekt. Drugačna pa je ureditev v ZUS (v zvezi z določilom 104. in 105. člena ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006), ki je novejši, in za sodelovanje državnega pravobranilstva v upravnem sporu specialnejši predpis. Po določilu 2. točke 1. odstavka 17. člena ZUS je stranka v upravnem sporu lahko tudi zastopnik javnega interesa. Po določilu 1. odstavka 19. člena ZUS je zastopnik javnega interesa v upravnem sporu državni pravobranilec. To pomeni, kadar državni pravobranilec vloži tožbo v upravnem sporu, ker meni, da je z upravnim aktom kršen zakon v škodo javne koristi (2. odstavek 18. člena ZUS), ne zastopa nobenega državnega subjekta, ampak zastopa javni interes. Upravno sodišče je v pravnomočnem sklepu v zadevi U 744/2002 z dne 12. 1. 2005 o tožbi, vloženi na podlagi določila 2. odstavka 18. člena ZUS, zavzelo stališče, da "sta materialno-pravni predpostavki iz določila 2. odstavka 18. člena ZUS za vložitev tožbe državnega pravobranilstva dve: z izpodbijanim aktom mora biti kršen zakon in zakon mora biti kršen v škodo javne koristi. Če sta ti dve predpostavki izpolnjeni, potem sodišče na podlagi presoje pomena kršitve zakona in stopnje škode za javni interes odloči, ali je treba tožbi ugoditi ali jo zavrniti." V zadevi U 744/2002 je šlo za tožbo državnega pravobranilstva zoper Ministrstvo za okolje in prostor RS, zato je sodišče zavzelo ozko oziroma strogo razlago določila 2. odstavka 18. člena ZUS in se je že v presoji predpostavk za tožbo državnega pravobranilca spustilo v vsebinsko presojo, ali je bil zakon kršen, ali ne. V obravnavanem upravnem sporu pa je sodišče zavzelo manj strogo razlago 2. odstavka 18. člena ZUS, ki se v celoti ujema z jezikovno razlago tega določila, saj to določilo ne pravi, da mora biti zakon kršen v škodo javne koristi, da državni pravobranilec lahko vloži tožbo v upravnem sporu, ampak pravi, da je državni pravobranilec lahko tožnik, kadar meni, da je z upravnim aktom kršen zakon v škodo javne koristi. Ne gre torej za objektivno presojo, ali je zakon kršen, ali ne, ampak je bistvena subjektivna ocena tožnika, bistveno je torej, ali tožnik meni, da je zakon kršen v škodo javne koristi, za kar pa mora državni pravobranilec navesti razloge oziroma utemeljitev tako kršitve zakona kot škode, ki naj bi nastala za javno korist. Drugačno stopnjo strogosti razlage določila 2. odstavka 18. člena ZUS v predmetni zadevi zahteva dejstvo, da v predmetni zadevi tožba državnega pravobranilca ni vložena zoper ministrstvo, ampak zoper neodvisni (samostojni) državni organ, ki ima status sui generis po 3. oddelku 4. poglavja ZDIJZ (Uradni list RS, št. 24/2003), in ga ni mogoče šteti kot del Vlade, kar velja za resorno ministrstvo. Zaradi tega je sodišče v presoji, ali je državni pravobranilec v konkretnem primeru upravičen vložiti tožbo v upravnem sporu po določilu 2. odstavka 18. člena ZUS, upoštevalo, ali je tožnik v zadostni meri argumentiral obstoj kršitve zakona in vzročno zvezo med kršitvijo zakona ter povzročitvijo škode za javno korist. Tožnik kršitev ZZK-1 argumentira na straneh od 1 do drugega odstavka obrazložitve na strani 5 tožbe, v preostalem delu tožbe pa argumentira obstoj škode za javno korist, ki naj bi po mnenju tožnika nastala zaradi napačne razlage in uporabe zakona. To zadostuje za obstoj predpostavk za vložitev tožbe v upravnem sporu, ker argumentacija državnega pravobranilca tudi ni očitno pavšalna, angažiranje izvedenca, da bi na objektiven način ugotavljal obstoj škode pa bi bilo v konkretnem primeru v nasprotju z besedilom 2. odstavka 18. člena ZUS in specifično naravo spora glede na to, kdo je stranka v tem upravnem sporu. Na tej podlagi je sodišče štelo, da je državni pravobranilec v predmetni zadevi upravičen vložiti tožbo v upravnem sporu.

Tožena stranka izpodbijano odločbo opira na dva argumenta. Sistemsko gledano je prvi argument ta, da organ nima zakonske podlage v ZZK-1 in Pravilniku za to, da bi prizadeti stranki zavrnil brezplačen dostop do zahtevane informacije javnega značaja v primeru, ko gre za elektronski dostop do informatizirane glavne knjige (1. in 2. odstavek 198. člena ZZK-1) prek načina t.i. oddaljenega elektronskega dostopa (2. točka 2. odstavka 2. člena, drugi del 1. odstavka 3. člena in 5. člen Pravilnika). Ta argument izhaja iz zadnjih stavkov v 3. odstavku in drugega stavka v zadnjem odstavku na strani 3 obrazložitve odločbe ter iz odgovora na tožbo (na primer točka IV). Obrazložitev tožene stranke v navedenih delih je neutemeljena. Tožena stranka v teh delih argumentira, da uporaba informatizirane glavne knjige pomeni le pridobivanje overjenega izpiska, ker ima zgolj ta vrednost v pravnem prometu, med tem ko prejem izpiska po elektronski pošti nima nobene vrednosti. Ali ima pridobljena informacija kakšno dejansko ali pravno vrednost v pravnem prometu oziroma kakšno dejansko ali pravno vrednost ima pridobljena informacija javnega značaja prek oddaljenega elektronskega dostopa za stranko z vidika vprašanja ugotavljanja pravne podlage za plačevanje nadomestila, nima nobene pravne relevantnosti, ker je to stvar avtonomnega strankinega interesa, kaj bo naredila s pridobljeno informacijo in zakaj jo potrebuje in ali je smotrno, da jo je zahtevala na določen način. Iz te argumentacije tožene stranke izhaja tudi nepravilen sklep, da način oddaljenega elektronskega dostopa ne pomeni uporabe informatizirane glavne knjige, med tem ko elektronski vpogled pomeni uporabo informatizirane glavne knjige. ZZK-1 se namreč nanaša na uporabo informatizirane glavne knjige, Pravilnik pa na podlagi 198. člena vpeljuje dva temeljna načina elektronskega dostopa do informatizirane glavne knjige in sicer z elektronskim vpogledom in z oddaljenim elektronskim dostopom (1. odstavek 3. člena Pravilnika), kar očitno pomeni, da tudi drugi omenjeni način - z oddaljenim elektronskim dostopom - pomeni uporabo informatizirane glavne knjige. Pojem "uporaba informatizirane glavne knjige" namreč uporablja tudi zakonodajalec v določilu 2. odstavka 198. člena ZZK-1. Dejstvo, da ZZK-1 ne "uvaja in ureja" oddaljenega elektronskega dostopa, kot navaja tožena stranka v odgovoru na tožbo, v ničemer ne govori v prid razlagi tožene stranke. Oddaljeni elektronski dostop je "način" (naslov določila 5. člena Pravilnika) za elektronski dostop do informatizirane glavne knjige (1. odstavek 3. člena Pravilnika), kajti zakonodajalec je v določilu 1. in 2. odstavka 198. člena ZZK-1 predpisal, da minister glede na tehnične in druge pogoje predpiše dostop do informatizirane glavne knjige in da predpiše način dostopa. Minister je zato v zakonu imel podlago (načelo vezanosti uprave na zakon - 2. odstavek 3. člena Ustave, 4. odstavek 153. člena Ustave), da razmeji elektronski dostop na elektronski vpogled in oddaljeni elektronski dostop, ali pa na kakšen drugačen način, in zato ne gre za nezakonito originarno urejanje zakonske materije s strani podzakonskega predpisa, ker gre za tehnično izpeljavo namena zakona. Iz tega sledi, da ni mogoče izhajati iz stališča, da organ že tudi zgolj na podlagi ZZK-1 in Pravilnika, brez upoštevanja ZDIJZ, ni imel pravne podlage za zavrnitev zahtevka po brezplačnem dostopu do informacije na podlagi oddaljenega elektronskega dostopa, ker obveznost plačila nadomestila izhaja iz 2. odstavka 198. člena ZZK-1 in 8. člena Pravilnika. Določilo 4. odstavka 4. člena Pravilnika, ki pravi, da je elektronski vpogled brezplačen, za obravnavano zadevo ni relevanten, saj se spor med strankama ne nanaša na elektronski vpogled, ampak na oddaljeni elektronski dostop.

V nadaljevanju je moralo sodišče presoditi zakonitost izpodbijane odločbe z vidika argumentacije tožene stranke, da opisana ureditev po ZZK-1 in Pravilniku v kombinaciji z ZDIJZ ne more pomeniti zakonite podlage za zavrnitev zahtevka prizadete stranke, kar je drugi ključni (sistemski) argument tožene stranke za izdajo izpodbijane odločbe. Pravilno iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je za razrešitev spornega vprašanja bistvena razlaga razmerja med ZZK-1 in Pravilnikom na eni strani in ZDIJZ (ter Uredbo) na drugi strani. Tožena stranka v zvezi s tem ugotavlja "razhajanje" med omenjenimi predpisi. Pravzaprav pa v obravnavanem primeru ne gre za takšno "razhajanje" med dvema zakonskima (in podzakonskima) ureditvama, ki bi bilo z vidika načela pravne države (pravne varnosti - 2. člen Ustave) težje razrešljivo z uveljavljenimi metodami razlage predpisov, kot je bilo to v primerih upravnih sporov v zadevah U 1676/2003 in U 965/2003. Razlika v pravni situaciji med upravnima sporoma v zadevah U 1676/2003 in U 965/2003 in obravnavanim upravnim sporov je v tem, da je v zadevah U 1676/2003 in U 965/2003 pravna situacija težje razrešljiva zaradi tega, ker je Zakon o trgu vrednostnih papirjev (ZTVP-1) stopil v veljavo pred uveljavitvijo ZDIJZ, med tem ko je bil ZZK-1 sprejet po ZDIJZ. Najprej je torej ZTVP-1 določal javnost določenih podatkov, temu pa je sledila ureditev zakonske pravice do dostopa do informacije javnega značaja, ki je pred ZDIJZ ni bilo, med tem ko je bila v predmetni zadevi najprej vzpostavljena splošna zakonska pravica do dostopa do informacije javnega značaja, temu pa je sledila ureditev plačljivosti dostopa do določene informacije po ZZK-1. To je bistvena razlika med obema pravnima situacijami, pri katerih je v obeh primerih treba pri razreševanju razmerij med predpisi na isti ravni uporabiti uveljavljene metode razlage predpisov.

V zadevah U 1676/2003 in U 965/2003 je sodišče ugotovilo, da je ZDIJZ stopil v veljavo po uveljavitvi ZTVP-1, zato je sodišče pri razreševanju razmerij med obema zakonoma uporabilo naslednjo razlago:

N i mogoče šteti, da je ZDIJZ specialni predpis, ki z vidika urejanja javnega dostopa do informacij, derogira določbe ZTVP-1. Kakor tudi ni mogoče šteti, da je ZTVP-1 specialni predpis, ki jemlje učinek ZDIJZ, še posebej ob upoštevanju dejstva, da je ZDIJZ kasnejši predpis od ZTVP-1. Da ZDIJZ ni derogiral nobene določbe ZTVP-1, izhaja tudi iz dejstva, da je zakonodajalec v prehodni določbi ZDIJZ (45. člen) določil, da z uveljavitvijo prenehata veljati le dve določbi iz Zakona o arhivskem gradivu in arhivih. Zakoni ali posamične zakonske določbe izgubijo veljavo in prenehajo veljati zaradi drugih zakonov le takrat, kadar kasnejši zakon izrecno razveljavi prejšnjega (Šturm, Lovro, 2002, Člen 154, v: Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, str. 1026, točka 8). Če izrecne določbe o razveljavitvi zakona ni, in v primeru ZDIJZ je ni, a hkrati tudi ni prepričljive podlage za ugotovitev, da je podana pravna praznina v prehodnih določbah ZDIJZ (argumentum a completudine), potem so vse metode razlage predpisa načeloma enakovredne, sodišče pa jih uporabi z namenom zagotavljanja domneve, da je pravni sistem notranje povezana (usklajena) celota (argumentum a coherentia) in da v njem ni antinomij, kar pomeni, da sodišče ni zavezano, da v takem primeru nujno in izključno uporabi le metodi lex specialis derogat legi generali in lex posterior derogat legi priori. Šele v primeru, da ustavi naklonjena razlaga ne bi bila možna - skladno z načelom pravne varnosti in pravne države - sodišče pa mora konkretne neusklajene zakonske določbe uporabiti za rešitev spora, bi sodišče moralo sprožiti postopek za oceno ustavnosti zakonov. V tem smislu je treba tudi šteti, da se ustavno določilo /.../"razen v primerih, ki jih določa zakon" /.../ uporablja za primere, ki so določeni s krovnim zakonom (ZDIJZ) in področnimi zakoni.

V obravnavanem primeru pa je pravna situacija drugačna, kar zadeva razlago razmerja med ZDIJZ in ZZK-1. V obravnavani pravni situaciji je namreč zakonodajalec najprej v ZDIJZ določil obseg pravice od dostopa do informacije javnega značaja in pred tem zakonske pravice do dostopa do informacije javnega značaja sploh ni bilo, ampak je bila samo ustavna pravica do dostopa do informacije javnega značaja in posamezni področni zakoni so urejali javnost in transparentnost delovanja javnih institucij. Z uveljavitvijo ZDIJZ je za obravnavani upravni spor postalo pomembno določilo 1. odstavka 1. člena ZDIJZ in 1. odstavek 5. člena ZDIJZ, ki govorita o "prostem dostopu", določilo 1. odstavka 34. člena ZDIJZ pa pravi, da je vpogled v zahtevano informacijo brezplačen. Za posredovanje prepisa, fotokopije ali elektronskega zapisa zahtevane informacije lahko organ prosilcu zaračuna materialne stroške (2. odstavek 34. člena ZDIJZ). Iz določila 2. odstavka 34. člena ZDIJZ izhaja, da mora biti na podlagi ZDIJZ elektronski dostop do informatizirane glavne knjige na način oddaljenega elektronskega dostopa brezplačen, ker zakonski dejanski stan iz 2. odstavka 34. člena (v povezavi s 1. odstavkom 34. člena ZDIJZ) ne pokriva dejanskega stanja v konkretnem primeru. Vendar pa plačljivost za dostop do javne informacije na podlagi oddaljenega elektronskega dostopa določa Pravilnik v določilu 8. člena. Če bi to določal samo Pravilnik, bi bila pravna situacija bistveno drugačna. Vendar pa plačljivost ni določena zgolj s podzakonskim predpisom, ampak je predpisana že z ZZK-1. Določilo 2. odstavka 198. člena ZZK-1 namreč pravi, da s predpisom iz 1. odstavka 198. člena ZZK-1 minister, pristojen za pravosodje, predpiše način dostopa ter tehnične in druge pogoje priključitve, in s tarifo določi nadomestilo za takšno uporabo informatizirane glavne knjige. "Nadomestilo" za uporabo (iz 2. odstavka 198. člena ZZK-1) je sicer lahko nekaj drugega kot "materialni stroški" za posredovanje informacije (2. odstavek 34. člena ZDIJZ), vendar pa sta si vsekakor po vsebini različni določili 1. odstavka 34. člena ZDIJZ, ki pravi, da je vpogled v informacijo brezplačen, in določilo 2. odstavka 198. člena ZZK-1, ki določa nadomestilo za uporabo informatizirane glavne knjige. Ti dve zakonski določili nista usklajeni, vendar ker je zakonsko določilo iz ZZK-1 kasnejše, saj je stopilo v veljavo dne 16. 9. 2003, ZDIJZ pa je stopil v veljavo 22. 3. 2003, je treba šteti, da je zakonodajalec svojo voljo v specifičnem primeru, to je glede plačevanja nadomestila za dostop do informacije javnega značaja, če gre za oddaljeni elektronski dostop, spremenil, in je zaradi časovnega razmerja med ZZK-1 in ZDIJZ treba prvega nedvomno šteti za specialni predpis. Sklicevanje tožene stranke na zakonodajno gradivo v zvezi z voljo zakonodajalca ob sprejemanju ZDIJZ, da naj bi bil vse izjeme določene v ZDIJZ, pa je neutemeljeno. Volja zakonodajalca, kot izhaja iz zakonodajnega gradiva, je lahko pripomoček pri razlagi nejasnih zakonskih določb, kadar se ta volja v zadostni meri odraža tudi v sprejetih zakonskih določbah, če pa zatrjevana volja zakonodajalca nima opore v sprejetih zakonskih določbah, potem (četudi) izkazana volja zakonodajalca ne more biti eden izmed odločilnih argumentov za določeno razlago zakona.

Glede razlage tožene stranke, s katero tožena stranka poskuša utemeljiti razmerje med ZDIJZ in ZZK-1 tako, da podeli prednost ZDIJZ, pa sodišče dodaja, da je razlaga tožene stranke do 4 stavka v drugem odstavku na strani 3 izpodbijane odločbe napačna, ker neskladja med dvema zakonoma ni mogoče razrešiti zgolj z razlago namena tistega zakona v tem razmerju, ki mu organ daje prednost. Od navedenega dela drugega odstavka na strani 3 obrazložitve izpodbijane odločbe pa tožena stranka to razmerje sicer obravnava z upoštevanjem obeh zakonov, vendar pa tožena stranka tega razmerja ni razrešila z uporabo pravil o kasnejšem in specialnejšem predpisu, kot to izhaja iz zgornje obrazložitve sodbe. Kar pa zadeva pomen Uredbe v obravnavanem razmerju med ZZK-1 in Pravilnikom na eni strani in ZDIJZ na drugi strani, je treba v razmerju med 2. odstavkom 198. člena ZZK-1 in določilom 1. člena Uredbe dati prednost ZZK-1, ki je hierarhično višji pravni akt, kar je glede na določilo 125. člena Ustave pomembno v presoji izpodbijanega akta v upravnem sporu; ne glede nato pa je uporabo Uredbe v predmetnem upravnem sporu mogoče ohraniti v postopku presoje izpodbijanega akta zaradi tega, ker je zakonodajalec v določilu 2. odstavka 198. člena ZZK-1 na enoten način, za vse primere enako predpisal plačevanje nadomestila za dostop do predmetnih informacij, med tem ko Uredba v navedenem členu govori o zaračunavanju materialnih stroškov posredovanja informacij, ki so lahko od primera do primera različni glede na dejanske stroške in splošne standarde iz Uredbe.

V preostalem delu obrazložitve tožena stranka izpodbija upravičenost nadomestila, češ da pri oddaljenem elektronskem dostopu ne nastajajo nobeni stroški. Ta del odločbe cilja na izpodbijanje splošne volje zakonodajalca iz 2. odstavka 198. člena ZZK-1 in Pravilnika, kar ne more biti predmet presoje v upravnem sporu, kjer gre za presojo zakonitosti posamičnega akta.

Sodišče je v tej presoji upoštevalo tudi, da je razlaga ZZK-1 in ZDIJZ, ki jo je sodišče sprejelo v tej zadevi, skladna z ustavno določbo 3. odstavka 39. člena Ustave. Plačljivost predmetne informacije v višini 304 SIT oziroma 1,27 EUR za prizadeto stranko očitno ne pomeni oviranja (omejevanja) dostopa do informacije javnega značaja, saj prizadeta stranka v postopku ni uveljavljala, da zaradi navedenega zneska ne more uresničevati omenjene ustavne pravice, in zato sodišču v tem upravnem sporu tudi ni bilo treba uporabiti načela sorazmernosti.

Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo (4. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1 v zvezi z določilom 104. in 105. člena ZUS-1), ker je tožena stranka kršila materialno pravo (2. odstavek 198. člena ZZK-1 in 8. člen Pravilnika), izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopke (3. odstavek 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe, pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

 


Zveza:

ZDPra člen 1, 2, 7. ZUS člen 17, 18, 19, 17, 18, 19. ZDIJZ člen 1, 5, 34, 1, 5, 34. ZZK-1 člen 1982, 1982.

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.
Datum zadnje spremembe:
24.08.2009

Opombe:

P2RvYy02MDMxNQ==