<< Nazaj na seznam zadetkov
AAAArial|Times New Roman

Vrhovno sodišče
Upravni oddelek

VSRS Sodba U 4/2021-25
ECLI:SI:VSRS:2021:U.4.2021.25

Evidenčna številka:VS00047627
Datum odločbe:12.07.2021
Senat:Brigita Domjan Pavlin (preds.), dr. Ana Božič Penko (poroč.), dr. Mile Dolenc, Peter Golob, Barbara Zobec
Področje:SODSTVO - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO - ČLOVEKOVE PRAVICE
Institut:razrešitev s funkcije predsednika sodišča - uvrstitev sodnika v plačni razred - objektivna odgovornost - teža kršitve - sorazmernost ukrepa - Sodni svet - prosta presoja Sodnega sveta - diskrecijska pravica - ustavnost zakonske ureditve - enakost pred zakonom - svoboda dela - zavrnitev tožbe

Jedro

Tožnica je po izpodbijani odločbi za kršitev pri uvrščanju novoizvoljenih sodnikov v plačne razrede odgovorna že zato, ker je po zakonu odgovorna za porabo proračunskega denarja (torej objektivno). Takega stališča Sodnega sveta, ki mu sodišče glede na zgoraj predstavljene predpise lahko le pritrdi, tožnica ne graja.

Razhajanje med ugotovitvijo Sodnega sveta, da je tožnica previsoke plačne razrede v tu obravnavnih 12 odločbah določila na lastno pobudo, in trditvijo tožnice, da je to storila zato, ker je sledila strokovnim službam, za presojo njene odgovornosti ni bistveno: glede na njeno izključno in neprenosljivo (razen na podpredsednika sodišča) pristojnost odločati o uvrstitvi sodnikov v plačne razrede in glede na nesporno dejstvo, da je odločitev tudi sprejela, se odgovornosti iz nobenega od navedenih dveh razlogov ne more razbremeniti.

Zaradi ocene, da gre v obravnavanem primeru za eno najtežjih kršitev pri opravljanju nalog sodne uprave in da razrešitev predsednice sodišča, ki je zanjo odgovorna, ni nerazumna, ni bistveno, da zakon ne predvideva stopnjevanja ukrepov oziroma milejših ukrepov za manj hude kršitve. Tožnici izrečen ukrep nima narave disciplinske sankcije (zaradi sorodnosti s kazenskim postopkom se lahko disciplinska sankcija izreče le za vnaprej določene kršitve), zato je tožničino sklicevanje na disciplinske postopke neutemeljeno, in ukrep ne posega v njeno sodniško funkcijo. Razrešitev je posledica napak pri vodenju sodne uprave, ki so oškodovale javni proračun in ogrozile zaupanje javnosti v ugled sodstva. Oškodovanje bo sicer res prav na podlagi prizadevanj in lastnega finančnega prispevka tožnice odpravljeno, vendar je ključno, da sta narava in teža kršitve vplivali na to, da je Sodni svet izgubil zaupanje, da bo tožnica do konca mandata ustrezno opravljala naloge sodne uprave, kar tudi je predpostavka za zaupanje javnosti v sodstvo. V okoliščinah konkretnega primera njegova presoja, da tožnica ne uživa več zaupanja za nadaljnje vodenje sodišča, ni nerazumna.

Sodni svet je ocenil, da zato, ker je bila storjena kršitev ena najtežjih kršitev, ki jih predsednik sodišča lahko stori na področju sodne uprave, niti najbolj izstopajoči uspehi na področju vodenja sodišča ne bi mogli preprečiti razrešitve. Po oceni sodišča bi poseg sodišča v to oceno pomenil nedovoljen poseg v diskrecijsko pravico Sodnega sveta.

Funkcija predsednika sodišča ni ustavno in konvencijsko varovana, varstvo po 6. členu EKČP pa gre razrešenemu predsedniku v primeru nepoštenosti postopka razrešitve.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Tožeča stranka je dolžna toženi stranki v 15 dneh povrniti 76,96 EUR stroškov postopka.

Obrazložitev

O predmetu spora

1. Tožeča stranka, okrožna sodnica svétnica A. A., je bila z Odločbo Sodnega sveta Su 2/12 z dne 24. 5. 2012 imenovana na funkcijo predsednice Okrožnega sodišča v A. za obdobje 6 let. Z odločbo Su 169/2018 z dne 15. 11. 2018 je bila na funkcijo predsednice tega sodišča imenovana za drugi šestletni mandat. Ta bi se torej iztekel 15. 11. 2024. Vendar pa jo je Sodni svet z odločbo Su 294/2020 z dne 10. 12. 2020 z navedene funkcije razrešil in sicer iz razloga iz 1. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o sodiščih ( v nadaljevanju ZS).

2. Po tej določbi se predsednik sodišča razreši funkcije predsednika, če zadev sodne uprave ne opravlja v skladu s predpisi ali merili za kakovost dela sodišč ali če jih ne opravlja pravočasno.

3. Dejansko podlago odločitve predstavlja ugotovitev, da je tožeča stranka v obdobju med letoma 2015 in 2020 dvanajst novoizvoljenih sodnikov z odločbami, za izdajo katerih je bila pristojna, namesto v izhodiščne plačne razrede uvrstila v 2 do 4 višje plačne razrede. Navedeno je Sodni svet pravno ovrednotil kot eno najhujših kršitev pri izvajanju nalog sodne uprave, pri čemer je upošteval, da je kršitev trajala več let in da je imela za posledico prikrajšanje proračuna sodišča, ki je po okvirnem izračunu Višjega sodišča v Ljubljani znašalo 63.444,28 EUR.

4. Po presoji Sodnega sveta je za opisano kršitev tožeča stranka odgovorna v vsakem primeru, bodisi če je do kršitev prišlo na njeno pobudo, bodisi če je nekritično sledila podrejenim; predsednica sodišča je bila pristojna za odločitve in jih je tudi sprejela. Pravilno in zakonito uvrščanje sodnikov v plačne razrede je neposredna odgovornost predsednika sodišča, utemeljena z izrecnima določbama drugega odstavka 20. člena in prvega odstavka 45. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS). Predsednik sodišča je odgovoren za porabo proračunskega denarja.

5. Z izpodbijano odločbo je bila zavrnjena teza tožeče stranke, da niti v primeru pravilnosti zaključka o tožnici očitani kršitvi, ukrep razrešitve ni utemeljen zaradi siceršnjega dobrega vodenja sodišča. Zavrnjena je bila z obrazložitvijo, da naj v času njenega predsedovanja Okrožno sodišče v A. ne bi dosegalo tako dobrih rezultatov, da bi ti rezultati bodisi sami zase bodisi v povezavi z okoliščino, da je bila škoda odpravljena, lahko utemeljili odločitev, naj kljub kršitvi predpisov pri izvajanju nalog sodne uprave z nezakonitim določanjem plač sodnikom, sodišče vodi še naprej.

Povzetek tožbenih navedb

6. Tožnica odločbo o razrešitvi s funkcije predsednice Okrožnega sodišča v A. izpodbija s tožbo v upravnem sporu po 36. členu Zakona o sodnem svetu (v nadaljevanju ZSSve). Predlaga prekinitev postopka zaradi presoje ustavnosti 64. člena ZS; meni namreč, da je v nasprotju z Ustavo RS, ker ukrep, ki ga predpisuje (razrešitev z mesta predsednika sodišča), ni sorazmeren za vse kršitve oziroma ker za manjše kršitve ne določa manj strogih sankcij, ker ne določa vpliva siceršnje uspešnosti pri vodenju sodišča na ukrep in ker je preveč splošen in dopušča preširoko polje diskrecije, zaradi česar povzroča preveliko tveganje za neodvisno izvrševanje sodne veje oblasti v državi. Podrejeno predlaga razveljavitev izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve Sodnemu svetu v ponovno odločanje, pri čemer naj Vrhovno sodišče iz prej navedenih razlogov postopek prekine in vloži na Ustavno sodišče predlog za presojo ustavnosti uporabljene zakonske določbe.

7. Nadalje uveljavlja, da je bilo z izpodbijano odločbo poseženo v njeno pravico iz tretjega odstavka 49. člena in 14. člena Ustave RS, saj je bila neupravičeno neenako obravnavana v primerjavi s svojimi kolegi v primerljivih položajih ter da je bila njena vloga v postopku skrčena izključno na vprašanje uvrščanja sodnikov v plačne razrede, brez upoštevanja drugih vidikov in odgovornosti za zakonito delo predsednika sodišča. V zvezi z uvrščanjem sodnikov v plačne razrede je bila vsa teža dana izjavam oseb, ki so proti tožnici subjektivno negativno motivirane, kar je bilo toženi stranki znano in je z izdajo izpodbijane odločbe posegla v tožničino pravico do učinkovite izjave oziroma obrambe v smislu vsaj minimalnega kontradiktornega postopka po 6. členu Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (v nadaljevanju EKČP). Prepričana je, da je bilo dejansko stanje ugotovljeno zmotno in nepopolno in da je bilo materialno pravo zmotno uporabljeno.

8. Skladno z Mnenjem št. 19 Posvetovalnega sveta evropskih sodnikov (v nadaljevanju CCJE) bi morala tožena stranka izvrševanje funkcije predsednice sodišča ocenjevati celovito, a jo je v nasprotju s tem razrešila zaradi napake, ki je pomenila zelo majhen del obsega njenih nalog in se je nanašala na zelo majhen delež proračunskih sredstev sodišča (med 0,06 in 0,29%). Katere druge rezultate je tožena stranka še upoštevala, izpodbijana odločba ni pojasnila, prav tako ni upoštevala mnenja predsednika Višjega sodišča v Ljubljani, da "kadrovske odločbe gotovo niso nekaj, s čemer bi se operativno moral ukvarjati predsednik sodišča, pač pa to sodi v delokrog strokovnih služb, vključno s spremljanjem tega področja, ki se zelo hitro spreminja." Ker zakon ni predvidel stopnjevitosti ukrepov, ji je za manjšo kršitev pri opravljanju zadev sodne uprave izrekel nesorazmerno strogo sankcijo. Sicer pa gre za sistemsko pomanjkljivost, ki vodi v neenako obravnavo predsednikov sodišč. Sklicuje se na sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Oleksandr Volkov proti Ukrajini.

9. Opozarja, da je napako, to je uvrščanje novoizvoljenih sodnikov, ki so bili pred tem strokovni sodelavci na sodišču, za čas od leta 2015 dalje, v previsoke plačne razrede, ugotovila sama na izobraževanju za vodstveno funkcijo konec januarja 2020. Notranja revizijska služba Vrhovnega sodišča je enako kršitev ugotovila pri Okrožnem sodišču v Novem mestu, a v manjšem obsegu, saj to sodišče ni bilo tako kadrovsko podhranjeno kot ... sodno okrožje, ki se je kadrovsko popolnilo šele v letih od 2018 do 2020. Notranje nadzorne službe Vrhovnega sodišča, ki edine razpolagajo s podatki o tem, koliko je v državi sodnikov in v katere plačne razrede so uvrščeni, napake niso opazile, prav tako tudi ne Sodni svet, kateremu je bilo treba do preklica z dne 26. 11. 2018 pošiljati vse odločbe o uvrstitvi sodnikov v plačne razrede in ki je celo odločal o hitrejšem napredovanju enega od napačno uvrščenih sodnikov v višji plačni razred. Vse navedeno kaže, da zakonska določba o tem ni bila tako zelo nedvoumna in jasna, kot meni tožena stranka v izpodbijani odločbi in da je tožnica utemeljeno verjela, da se je praksa res spremenila.

10. Neutemeljen je očitek izpodbijane odločbe, da je tožnica k sklepanju sporazumov o vrnitvi preplačil pristopila šele jeseni 2020 in ne takoj po ugotovitvi napake; potrebno je bilo počakati na pravnomočnost odločitev o pritožbah, ki so jih sodniki vložili zoper odločbe, s katerimi jih je uvrstila v pravilne plačne razrede. Tožnica je sporazume pripravila in se o sklenitvi dogovorila s sodniki. Tožena stranka je njihovo etično držo pohvalila, češ da preplačila niso bili dolžni vrniti (spregledala pa je etično držo tožnice, ki je to dosegla), čeprav iz sodne prakse Vrhovnega sodišča v zadevah VIII Ips 256/2016 in VIII Ips 120/2017 izhaja, sicer z določenimi omejitvami, nasprotno, je pa res, da so bila stališča sodišč o tem različna. Napačna je ugotovitev, da naj bi bila tožnica na napako opozorjena in da bi lahko sporazume s sodniki sklenila prej. Tožena stranka je zaključke o tožničini odgovornosti gradila na neobstoječih ali izkrivljeno prikazanih dejstvih. Tako je nekdanja direktorica Okrožnega sodišča v A. izpovedala neverodostojno, motivirana s sporom s tožnico in z bojaznijo, da bi se odgovornost pripisala njej. Presežene bi bile namreč zmožnosti predsednika sodišča, če bi moral sam poznati vse kadrovske in finančne predpise – za ta namen ima strokovne službe. Predlaga zaslišanje prič – bivše direktorice sodišča mag. B. B. in vodje kadrovske službe C. C.

11. Postopkovna pravila so bila po tožničinih trditvah kršena na več načinov. Tako je tožena stranka pričela postopek na lastno pobudo 2. 7. 2020, o čemer ji sklepa ni vročila, v izpodbijani odločbi pa ugotavlja, da je tožnica svoj pogled na zadevo podala v vlogi z dne 27. 5. 2020. Ta vloga ne more biti vloga v postopku (ta se takrat še ni pričel), tako stališče o izčrpanju pravice do izjasnitve vzbuja dvom v objektivnost postopka. To velja tudi zaradi okoliščine, da je tožnico "obtožil" Sodni svet, ki je nato odločal o njeni razrešitvi; tožnica se sklicuje na argumente iz 115. do 117. točke sodbe ESČP v zadevi Volkov proti Ukrajini. Nadalje je tožena stranka tožnici zanikala obstoj prepisa zvočnega posnetka zaslišanja prič, čeprav ga je že pred tem poslala ministrici za pravosodje in predsedniku Vrhovnega sodišča; bila je torej deležna neenakopravnega obravnavanja. Tožena stranka ministrice za pravosodje in predsednika Vrhovnega sodišča ni seznanila z dejstvom, da so bili vsi sodniki že med postopkom uvrščeni v pravilne plačne razrede, da so se ti preplačila do zakonske omejitve zavezali vrniti in da se je razliko zavezala poravnati tožnica iz lastnih sredstev; informacije je toženka organom, ki so v postopku sodelovali, odmerjala po lastni presoji, pri čemer ni bila objektivna in ni izpostavila za tožnico ugodnih okoliščin zadeve.

12. Ker se ji očita odškodninska odgovornost po 11. odstavku 3. a člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) v zvezi s 177. členom Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1), kar kaže, da je toženka odločitev oprla na koncept krivde, tožnica poudarja, da ni ravnala namerno ali s hudo malomarnostjo, saj je vodji kadrovske službe izrecno naročila, naj z direktorico preverita zakonitost uvrstitev sodnikov v plačne razrede in je šele nato odločbe podpisala. Praksa napačnega uvrščanja sodnikov se je nadaljevala tudi zato, ker Sodni svet ob hitrejšem napredovanju v plačnih razredih enega od sodnikov, ki je bil v začetku uvrščen v previsok plačni razred, ni reagiral; na tožničine večkrat ponovljene trditve o tem Sodni svet ni odgovoril. Prav tako se ni izrekel o mnenju predsednika Višjega sodišča v Ljubljani, da je ... sodno okrožje pod vodstvom tožnice doseglo tako dobre rezultate (pri čemer sicer vodenje sodišča nima občutnega vpliva na pozitivno odstopanje pri kakovosti sojenja), da bi bilo kljub ugotovljenim (tu obravnavanim) kršitvam, katerih škodne posledice bodo v celoti odpravljene, primerno, da Okrožnemu sodišču v A. še nadalje predseduje ista predsednica. Opozarja, da je pri drugih predsednikih sodišč Sodni svet vedno štel, da lahko dobro vodenje sodišča v precejšnji meri vpliva na dobre rezultate sodišča, le v njenem primeru ne. O tem se tožnica ni imela možnosti izreči, kot tudi ne o ugotovitvah, ki se tičejo njenega odnosa z bivšo direktorico sodišča.

13. Po tretjem odstavku 49. člena in 14. členu Ustave ima vsak sodnik pravico pod enakimi pogoji kandidirati za predsednika sodišča, kar zajema tudi njegovo enakost v postopkih razrešitve po 64. členu ZS v povezavi s pravicama do zasebnosti - varovanja profesionalne sodniške integritete iz 8. člena EKČP in mirnega uživanja imovine iz 1. člena 1. Protokola k EKČP. V pričakovanju, da zaradi samoiniciativnega saniranja finančnih posledic kršitve za proračun ne bo razrešena, je delno že poravnala, delno pa še obročno odplačuje lastna sredstva v proračun. Integriteta, ki jo je s tem pokazala, ni bila ustrezno ovrednotena: pomen njenega ravnanja je bil minimiziran, čeprav oškodovanje proračunskih sredstev ni bilo namerno in ni bilo posledica njene hude malomarnosti.

14. Za tožnico razrešitev pomeni zmanjšanje letne plače za 8% oziroma dva plačna razreda, vrača del razlike v plači za 12 sodnikov (sanacijo posledic napake za proračun bi lahko prepustila nasledniku), akt o razrešitvi ima zanjo posledice na področju napredovanja in profesionalnega ugleda v sodniški skupnosti. Zato obravnavani spor spada pod civilni vidik pravice iz 6. člena EKČP in odpira pomembna vprašanja zakonitosti posegov v sodno vejo oblasti. Tožnica se sklicuje na odločbe ESČP v zadevah Harabin proti Slovaški, Vilho Eskelinen in ostali proti Finski, Olujić proti Hrvaški, Volkov proti Ukrajini, Baka proti Madžarski.

15. V pomensko že sicer zelo odprto določbo 1. točke prvega odstavka 64. člena ZS je toženka uvedla še pojem zaupanja (češ da je njeno zaupanje v sposobnost nadaljnjega strokovnega in zakonitega izvrševanja sodne uprave omajano do te mere, da ji vodenja enega največjih sodišč v državi ni mogoče zaupati), s čemer je odprla vrata diskreciji, za katero ni materialnopravne podlage. Diskrecija (izbira tiste med več pravno mogočimi odločitvami, ki je ob upoštevanju javnega interesa najbolj ustrezna) je legitimna v postopkih izbire, ne pa tudi razrešitve predsednikov sodišč. Pri razrešitvi so bistveni standardi iz 6. člena EKČP, ki jih izpodbijana odločba ne omenja. Dopustitev preširokega prostega preudarka pri razrešitvi predsednika sodišča bi pomenila nesorazmeren poseg v pravico iz 8. člena EKČP in 1. člena Protokola 1 k EKČP.

16. Sodni svet je, namesto da bi ga obravnaval s kritično distanco, dal zelo velik pomen mnenju predsednika Vrhovnega sodišča, ki v zadevi ni povsem objektiven: tožničinemu imenovanju za predsednico je nasprotoval, na seji Sodnega sveta je podajal neresnične informacije, od jeseni 2020 zoper tožnico sproža različne postopke, kot so nadzor nad sodno upravo po 67. členu ZS, ker naj bi razrešila direktorico sodišča, ki ji je v resnici potekel mandat in ker je ukinila mesto direktorja sodišča in spremenila organizacijo sodne uprave, čeprav je ta v izključni pristojnosti predsednika sodišča, domneva tudi, da je dal pobudo za uvedbo postopka pred Komisijo za preprečevanje korupcije zaradi istih razlogov, in za uvedbo disciplinskega postopka.

17. Nedopustno je, da je Sodni svet o isti zadevi odločal dvakrat; že na seji 21. 5. 2020 je namreč odločal o pritožbah sodnikov zoper odločbe, s katerimi jih je tožnica uvrstila v pravilne plačne razrede in tedaj je sklenil, da sodna uprava deluje dobro in da nadaljnje spremljanje ni potrebno, nato pa je 2. 7. 2020 začel postopek razrešitve.

18. Tožnica tožbo zaključi z oceno, da je izpodbijana odločba izraz zastraševanja in pomeni negacijo ustavne vloge Sodnega sveta ter da je v nasprotju z mednarodnimi standardi, vključno z Mnenjema št. 10 in 19 Posvetovalnega sveta evropskih sodnikov (CCJE), sodno prakso ESČP in dokumenti Evropske mreže sodnih svetov (ENCJ). Njeno sporočilo je: če storiš napako, jo ugotoviš in priznaš ter odpraviš, boš razrešen, če delaš napake, ravnaš nezakonito in si tiho, pa si "oseba, ki izkazuje najboljše možne standarde strokovnosti pri svojem delu in s tem postavlja vsem ostalim zgled, za katerega se morajo ves čas truditi."

Povzetek odgovora na tožbo

19. Tožena stranka predlaga zavrnitev tožbe in se, kot pojasnjuje uvodoma, opredeljuje le do razumljivih in pomembnih tožbenih navedb.

20. Meni, da se glede celovitosti ocenjevanja funkcije predsednika sodišča tožnica neutemeljeno sklicuje na Mnenje št. 19 Posvetovalnega sveta evropskih sodnikov (CCJE); iz njega namreč izhaja, da je mogoče predsednika sodišča razrešiti po postopku in ob uporabi kavtel, ki bi veljale v primeru razrešitve običajnega sodnika, na primer zaradi resnih organizacijskih napak ali nesposobnosti opravljanja dolžnosti predsednika sodišča. Teža organizacijske napake vpliva na dopustnost upoštevanja siceršnjega dela predsednika sodišča pri odločanju o njegovi razrešitvi, napaka pri določanju plač novoizvoljenim sodnikom pa je ena najhujših napak pri vodenju sodišča in je siceršnje dobro vodenje sodišča ne more sanirati. Napake je treba vrednotiti po vsebini in ne le po finančnih učinkih. Ne glede na navedeno je Sodni svet pridobil in ovrednotil tudi rezultate Okrožnega sodišča v A., iz izpodbijane odločbe pa izhaja, da bi slednji nad napako pretehtali le, če bi bili izstopajoče dobri, pa niso bili.

21. Trditve o neustavnosti določbe 64. člena ZS in nesorazmernosti ukrepa razrešitve so neutemeljene. Predpis je protiustavno nejasen, kadar se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njegove vsebine, ne pa tudi tedaj, ko ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti pri njegovem izvrševanju v praksi. Blanketno določbo 1. točke prvega odstavka 64. člena ZS je treba uporabiti v kombinaciji s predpisi, ki definirajo vsebino nalog sodne uprave. Povsem jasna je v povezavi s preostalimi določbami 64. člena ZS in določbami ZSSve, ki določajo pristojnosti Sodnega sveta; ta pridobi poročilo predsednika sodišča višje stopnje ter mnenji predsednika Vrhovnega sodišča in ministra za pravosodje, predsednik sodišča pa lahko poda pisno izjavo, nato pa kot neodvisen in samostojen organ oceni, ali so kršitve takšne, da terjajo predsednikovo razrešitev. To je po predpisanem postopku Sodni svet storil tudi v obravnavanem primeru in svojo odločitev izčrpno utemeljil. Postopka razrešitve predsednika sodišča ni mogoče primerjati s posledicami prenehanja sodniške službe in z disciplinskimi ukrepi zoper sodnike; v teh postopkih so sodnikom zagotovljene večje kavtele in večji razpon odločitev. Razrešitev predsednika ne vpliva na položaj, pravice, dolžnosti in odgovornosti, ki jih ima ta kot sodnik. Praksa ESČP, na katero se sklicuje tožnica, se ne nanaša na enakovrstne primere.

22. Zmoten je argument, da je bila tožnica obravnavana neenako v primerjavi s predsednicama Okrožnega sodišča v Novem mestu, ki sta izdali odločbi o uvrstitvi dveh novoizvoljenih sodnic v napačna plačna razreda. Položaji so neprimerljivi z vidika obsega kršitev (dve zaporedni predsednici sodišča sta izdali vsaka po eno odločbo), nato z vidika predhodnih delovnih izkušenj novoizvoljenih sodnikov, saj sta sodnici, ki sta jima odločbi o uvrstitvi v plačni razred izdali predsednici Okrožnega sodišča v Novem mestu, pred izvolitvijo v sodniško funkcijo, opravljali funkciji okrajne oziroma okrožne državne tožilke, in nazadnje tudi z vidika proračunu povzročene škode.

23. Očitanih mu procesnih kršitev Sodni svet ni zagrešil. Upoštevanje tožničine vloge z dne 27. 5. 2020, podane še pred začetkom postopka razrešitve 2. 7. 2020, ni bilo procesno napačno, saj je tožnica vlogo podala na poziv Sodnega sveta k odzivu na predhodno pridobljena poročilo in mnenja ministrice za pravosodje in predsednikov Višjega sodišča v Ljubljani in Vrhovnega sodišča, torej v isti zadevi; bistveno je, da je imela možnost izjaviti se o vseh v postopku zbranih dokazih. Magnetogram seje ji je bil vročen in ni jasno, kako naj bi bila diskriminirana zaradi prvotno napačnega in nemudoma korigiranega odgovora Sodnega sveta, da magnetogram ni izdelan. Ker mnenji predsednika Vrhovnega sodišča in ministrice za pravosodje nista obvezujoči, ju ni treba seznaniti z vso dokumentacijo, v konkretnem primeru pa sta bila seznanjena z vsemi relevantnimi dejstvi, a je Sodni svet odločil na podlagi objektivnih dejstev; tožbene navedbe, da naj bi jima dal "takšno težo," razlogi izpodbijane odločbe ne podpirajo. Svojo odločitev je obrazložil skladno s 3. točko prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

24. Predsednik sodišča je dolžan zakonitost poslovanja sodišča zagotavljati sam, pri čemer lahko uporabi vso podporo, ki mu jo nudi sodstvo. Zmotno je tožničino razlogovanje, da se je zanesla na informacije, pridobljene od direktorice sodišča in vodje kadrovske službe, pripisovanje odgovornosti slednjima, "nedelujočim nadzornim mehanizmom" in Sodnemu svetu pa je neprimerno.

25. Očitek o neseznanitvi tožnice z dejstvi, uporabljenimi v izpodbijani odločbi, ki se nanaša na ugotovitev o pomanjkljivi komunikaciji med tožnico in bivšo direktorico sodišča, je neutemeljen. Vsi dokazi, iz katerih je tožena stranka izpeljala navedeni zaključek, so bili tožnici predočeni, zaslišanje bivše direktorice sodišča pa je bilo opravljeno v njeni navzočnosti in ji je imela možnost postavljati vprašanja.

26. Postopek po 64. členu ZS ni del spremljanja delovanja Okrožnega sodišča v A., na kar se nanaša sklep 42. seje Sodnega sveta, ki ga tožnica nekorektno povzema in neustrezno razlaga. Generalno spremljanje navedenega sodišča v smislu zagotavljanja kakovosti dela sodišča s strani Sodnega sveta ni imelo nobene povezave s tu obravnavano zadevo.

27. Večkrat ponovljeno tožničino stališče, da je do kršitve prišlo na manj zahtevnem in majhnem obsegu nalog predsednice kaže na utemeljenost sporne odločitve: vodenja sodišča nekomu, ki že na manj zahtevnem področju več let zaporedoma in pri večjem številu sodnikov ponavlja napako, ni več mogoče zaupati.

28. Predpisi na področju plač sodnikov so bili v vsem obdobju, v katerem je tožnica novoizvoljene sodnike uvrščala v napačne plačne razrede, jasni, od leta 2014 dalje (in ne šele od leta 2019, kot trdi tožnica) pa je o tem obstajala tudi sodna praksa; tožničino stališče, da okoliščina, da je problematiko obravnavalo tudi Ustavno sodišče, potrjuje negotovost in nejasnost zakonskih določb, ne vzdrži resne kritike. Njeno sklicevanje na ločeno odklonilno mnenje enega od sodnikov je neutemeljeno, saj gre za mnenje preglasovanega sodnika, ki ne predstavlja razlogov sprejete odločitve.

Glavna obravnava

29. Vrhovno sodišče, pred katerim teče postopek v tej zadevi kot pred sodiščem prve stopnje po 36. členu Zakona o sodnem svetu (v nadaljevanju ZSSve), je, da bi omogočilo strankama postopka ne le možnost predstavitve njunih dejanskih in pravnih naziranj, pač pa tudi srečati se v procesno enakovrednem položaju pred neodvisnim sodiščem z namenom, da se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere in oceni dokazno gradivo, potrebno za rešitev spora, opravilo glavno obravnavo.

30. Na glavni obravnavi je bilo ugotovljeno, da med strankama postopka ni sporno: - da je bilo v obdobju od 2015 do 2020 izdanih 12 odločb, s katerimi so bili novoizvoljeni sodniki uvrščeni v višje plačne razrede od izhodiščnih; - da je bil proračun sodišča z izplačevanjem previsokih plač sodnikom, uvrščenim v previsoke plačne razrede, oškodovan za okvirno 63.444,28 EUR; - da je odločbe o uvrstitvi novoizvoljenih sodnikov v plačne razrede pripravila kadrovska služba sodišča, podpisala pa jih je tožeča stranka kot predsednica sodišča; - da je tožnica napako odpravila tako, da je vsem v napačen plačni razred uvrščenim sodnikom izdala nove odločbe, s katerimi so bili uvrščeni v pravilne plačne razrede; - da je s sodniki sklenila sporazume o vrnitvi dela preveč izplačanih plač in da je razliko do celote, ki znaša 10.546,54 EUR, delno že plačala, delno pa se jo je zavezala obročno plačati tožnica sama ter da je zato oškodovanje proračuna sodišča delno že odpravljeno, v ostalem pa bo odpravljeno s plačilom zadnjega obroka v oktobru 2021. Sporno pa je bilo predvsem, ali so resnične tožničine trditve, da ji je vodja kadrovske službe pred izdajo odločbe sodniku D. D. zatrdila, da se je praksa na drugih sodiščih spremenila tako, da se je novoizvoljenim sodnikom, ki so bili pred tem strokovni sodelavci na sodišču, pri uvrstitvi v plačne razrede upošteval ta čas, in ali je tožnica vodji kadrovske službe in direktorici sodišča naložila, naj o tem opravita poizvedbe pri drugih sodiščih ter od njiju prejela pritrdilen odgovor.

Dokazni sklep

31. Sodišče je izvedlo dokazni postopek z vpogledom v listinske dokaze, ki sta jih v spis vložili obe stranki postopka, razen z vpogledom v osebni spis in v spis Sodnega sveta o hitrejšem napredovanju sodnika D. D., ter zaslišalo priči C. C. in B. B. in tožnico kot stranko. Dokaza z vpogledom v osebni spis in v spis Sodnega sveta o hitrejšem napredovanju sodnika D. D. je sodišče zavrnilo: predlagana sta bila k tožničinim trditvam, da je Sodni svet (najprej) prejel tožničino odločbo o uvrstitvi imenovanega sodnika v previsok plačni razred in je na napako ni opozoril, ter da je ob (kasnejšem) hitrejšem napredovanju imenovanemu sodniku plačni razred zvišal nad plačni razred, v katerega ga je uvrstila tožnica; resničnost teh trditev je bila namreč med strankama nesporna.

Presoja utemeljenosti tožbe

32. Tožba ni utemeljena.

Pravna podlaga odločitve

33. Po določbi 1. točke prvega odstavka 64. člena ZS se predsednik sodišča razreši funkcije predsednika, če zadev sodne uprave ne opravlja v skladu s predpisi ali merili za kakovost dela sodišč ali če jih ne opravlja pravočasno.

O pristojnostih na področju sodne uprave

34. V zadeve sodne uprave sodi med drugim upravljanje s proračunom sodišča (prvi odstavek 60. člena ZS).

35. Po 61. členu ZS so zadeve sodne uprave v pristojnosti direktorja in predsednika sodišča, če ni s tem zakonom drugače določeno. V 61. c členu istega zakona je sicer določeno, da mora imeti funkcionalna znanja o upravljanju proračuna tudi direktor sodišča, a slednje ne pomeni, da je za porabo proračunskih sredstev odgovoren. Skrb za porabo proračunskega denarja je (poleg varovanja neodvisnosti sodišča kot celote in neodvisnosti posameznih sodnikov ter skrbi za strokovno in administrativno podporo sodnikom in za uresničevanje načrtovanih poslovnih rezultatov sodišča) ena ključnih nalog in odgovornosti predsednika sodišča. Zakon o javnih financah (v nadaljevanju ZJF) v drugem odstavku 65. člena določa, da predstojnik neposrednega uporabnika odgovarja za zakonitost, namenskost, učinkovitost in gospodarnost razpolaganja s proračunskimi sredstvi.

36. V tu obravnavani zadevi se, kot že rečeno, tožnici očita odgovornost za nezakonitost porabe proračunskih sredstev sodišča z uvrščanjem sodnikov v previsoke plačne razrede. Dileme, ali je uvrščanje novoizvoljenih sodnikov v plačne razrede opravilo sodne uprave, ki ga predsednik sodišča lahko prenese na strokovne službe sodišča (kadrovsko službo, direktorja), ki jim je nadrejen, ne more biti: v prvem odstavku 45. člena ZS je določeno, da sodnike, za katere ni določeno drugače, pri čemer za novoizvoljene sodnike noben predpis ne določa drugače, v skladu s tem zakonom in z zakonom, ki ureja sistem plač v javnem sektorju, uvrsti v plačni razred predsednik sodišča, v tretjem odstavku 61. člena pa, da predsednika sodišča pri pristojnostih sodne uprave nadomešča (le) podpredsednik. Na strokovne službe torej teh svojih pristojnosti ne more prenesti.

O tožničini odgovornosti

37. Tožnica je po izpodbijani odločbi za kršitev pri uvrščanju novoizvoljenih sodnikov v plačne razrede odgovorna že zato, ker je po zakonu odgovorna za porabo proračunskega denarja (torej objektivno). Takega stališča Sodnega sveta, ki mu sodišče glede na zgoraj predstavljene predpise lahko le pritrdi, tožnica ne graja. Ko je tako, ni odločilno, ali je pravilno tudi nadaljnje stališče izpodbijane odločbe, katerega graji je namenjen pretežni del tožbe, namreč, da je odgovornost tožnice podana tudi zato, ker je izdala odločbe v nasprotju z zakonom (da je torej odgovorna tudi subjektivno). Tožnica mu pravilnost odreka z obširnimi razlogi. V zvezi z okoliščinami izdaje spornih odločb posebej poudarja, da jih je izdala na podlagi zagotovil strokovnih služb sodišča o spremembi prakse in da nadzorne službe in Sodni svet, ki so jim bile odločbe vročene, niso reagirali (zaznali napak in nanje opozorili). V zvezi z odpravo napak pa poudarja, da jih je sama odkrila in ukrepala z izdajo pravilnih odločb, sklenitvijo sporazumov o vračilu preplačil s sodniki in s plačilom razlike v proračun sodišča iz lastnih sredstev. Pri tem odločilen pomen pripisuje izrazito sporni okoliščini, da naj bi, kot trdi, sporne odločbe (najprej sodniku D. D. in nato po istem vzorcu še ostalim enajstim sodnikom) izdala na podlagi zagotovila strokovnih služb sodišča o pri drugih sodiščih preverjeni spremembi prakse uvrščanja v plačne razrede pri sodnikih, ki so bili pred izvolitvijo v sodniško funkcijo strokovni sodelavci na sodišču in sicer tako, da se jim kot delovne izkušnje upošteva čas že od opravljenega pravniškega državnega izpita dalje. Resničnost te trditve je sodišče preverjalo v dokaznem postopku prvenstveno z zaslišanjem tožnice kot stranke in prič C. C. in B. B. Tožnica je izpovedala v bistvenem enako kot v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba: da je odločbe o uvrstitvi sodnikov v plačne razrede vedno pripravljala kadrovska služba, podpisala pa jih je sama; da je po izvolitvi sodnika D. D. vodja kadrovske službe pojasnila, da se je praksa spremenila pri sodnikih, ki so bili pred izvolitvijo v sodniško funkcijo strokovni sodelavci na sodišču na zgoraj že opisan način; da je tožnica vodji kadrovske službe naročila, naj z direktorico sodišča preverita pri drugih sodiščih, ali v takih primerih ravnajo enako in da ji je vodja kadrovske službe zagotovila, da po ponovni preverbi stališče o spremembi prakse zanesljivo drži; da je šele na podlagi tega zagotovila v vnaprej pripravljenem osnutku odločbe plačni razred popravila – zvišala in nato podpisala odločbo o uvrstitvi sodnika v višji plačni razred od izhodiščnega. Priči, vodja kadrovske službe in (tedanja) direktorica sodišča njene izpovedi nista potrdili. Glede na vsebinske nedoslednosti in neskladja in neprepričljiv način podajanja, ugotovljen z neposrednim zaznavanjem, sodišče njuni izpovedi ne ocenjuje kot verodostojni. Vodja kadrovske službe C. C., ki naj bi predsednico, kot je izpovedala, vseskozi seznanjala s svojim in direktoričinim prepričanjem, da ni pošteno, da se sodnike začetnike uvrsti v višji plačni razred kot sodnike, ki imajo za sabo že daljši sodniški staž, in ki je nesporno v okviru svojih zadolžitev vseskozi pripravljala osnutke odločb, se o tako pomembni spremembi prakse s svojega delovnega področja, kot je uvrščanje v plačne razrede, do katere je prišlo ob izvolitvi sodnika D. D., (domnevno) ni spominjala praktično ničesar (torej tudi ne, ali ji je predsednica dala navodilo, naj z direktorico opravita poizvedbe pri drugih sodiščih in ali sta jih opravili), češ da je od takrat minilo že 6 let. Je pa izpovedala, da so bile take poizvedbe opravljene v letu 2020, potem, ko je predsednica sama ugotovila, da je spremenjena praksa napačna. Direktorica sodišča mag. B. B. je izpovedovala tožnici očitno nenaklonjeno (od marca 2020 med njima ni bilo komunikacije, kar v grobem sovpada z ukinitvijo mesta direktorja sodišča, za katero je bila zainteresirana še za naprej, in razkritjem o napačnosti spremenjene prakse) in z motivom zanikati morebitno povezavo med njenimi obveznostmi in izdajo nezakonitih odločb. Tako sodišče na primer (zgolj zaradi preizkusa pričine verodostojnosti in kot za odločitev nebistveno) ugotavlja, da je bila kot direktorica nadrejena kadrovski (in finančni) službi, kar sta potrdili tako tožnica kot vodja kadrovske službe, sama pa je svojo nadrejenost kadrovski službi kategorično zanikala; po drugi strani je izpovedala, da je s kadrovsko službo "sodelovala," da ji je vodja kadrovske službe predstavljala delo službe in se z njo posvetovala ter jo dnevno seznanjala z zadevami, ki jih je imela v delu, pri čemer ni znala pojasniti razloga za tako obsežno "sodelovanje" in za vodenje koledarja, v katerem je imela po izpovedi vodje kadrovske službe vse kadrovske zadeve in je (tudi) na ta način nadzirala delo kadrovske službe, če do nje ni bila v razmerju nadrejenosti. Vendar razhajanje med ugotovitvijo Sodnega sveta, da je tožnica previsoke plačne razrede v tu obravnavnih 12 odločbah določila na lastno pobudo, in trditvijo tožnice, da je to storila zato, ker je sledila strokovnim službam, za presojo njene odgovornosti ni bistveno: glede na njeno izključno in neprenosljivo (razen na podpredsednika sodišča) pristojnost odločati o uvrstitvi sodnikov v plačne razrede in glede na nesporno dejstvo, da je odločitev tudi sprejela, se odgovornosti iz nobenega od navedenih dveh razlogov ne more razbremeniti.

O zatrjevani protiustavnosti določbe 1. točke prvega odstavka 64. člena ZS

38. Sodišče pritrjuje tožnici, da je zakonska določba 1. točke prvega odstavka 64. člena ZS široka in pomensko odprta. Vendar za razliko od nje ocenjuje, da ni protiustavno nejasna; gre za blanketno določbo, ki res ne pove konkretno (ali npr. taksativno), katere so tiste napake pri opravljanju zadolžitev predsednika sodišča na področju sodne uprave, ki naj imajo za posledico njegovo razrešitev s predsedniškega položaja, a kot pravilno opozarja Sodni svet, odgovor na to vprašanje daje ta določba v povezavi s predpisi o vsebini nalog sodne uprave, ki so bili že navedeni, poleg tega pa tudi v povezavi z določbami ZSSve o pristojnostih Sodnega sveta. Zato sodišče ni prekinilo postopka v tej zadevi in ni na Ustavno sodišče vložilo zahteve za oceno ustavnosti navedene zakonske določbe.

O ustavni funkciji Sodnega sveta in o odločanju po prostem preudarku

a) Splošno

39. Sodni svet ima v skladu s sistemom zavor in ravnovesij pri konstituiranju sodne veje oblasti posebno vlogo,1 opredeljeno v 130. členu in v drugem odstavku 132. člena Ustave.2 Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da mu je treba zato, da bi to vlogo in svoj položaj lahko uresničeval in prevzemal svoj del odgovornosti za stanje v sodstvu, priznati široko polje proste presoje (odločanje po diskrecijski pravici).

40. Odločanje po prostem preudarku ne sme biti samovoljno, pravno nevezano ali arbitrarno. Diskrecija je upravnemu organu podeljena zgolj na podlagi zakonske ali podzakonske norme, pri tem pa se srečuje z več omejitvami. Posamični upravni akt mora biti izdan v mejah pooblastila, v skladu z namenom danega pooblastila, biti pa mora tudi utemeljen in obrazložen. Te omejitve izpodbijajo domnevo o samovoljnem oziroma arbitrarnem delovanju pristojnega organa. Ker lahko v praksi prihaja tudi do kršitve ali zlorabe diskrecijske pravice, pa je vsakemu posamezniku pravno varstvo zagotovljeno z ustreznimi pravnimi sredstvi.

41. Široko polje proste presoje ima Sodni svet že pri izbiri oziroma imenovanju predsednika; ZS namreč v 62. a členu določa, katere kriterije zlasti upošteva sodni svet pri izbiri kandidata.3 Pričakovanje izbranega kandidata, da bo mandat dokončal, je pravno varovano.4 Zato mora Sodni svet v okviru svojih pristojnosti (2. člen in 1. točka prvega odstavka 23. člena ZSS) pri razrešitvi predsednika iz razloga iz 1. točke prvega odstavka 64. člena ZS, odločitev, katere podlaga je prosti preudarek, sprejeti v poštenem postopku in iz razumnega (nearbitrarnega, nesamovoljnega) razloga ter jo utemeljiti z razumnimi argumenti.

b) O oceni teže kršitve

42. V 1. točki prvega odstavka 64. člena ZS daje Sodnemu svetu diskrecijsko pravico najprej presoditi, ali je kršitev predsednika na področju sodne uprave tako huda, da narekuje ukrep njegove razrešitve. Diskrecijska pravica Sodnega sveta v tej zakonski določbi sicer ni izrecno navedena, vendar s tem, ko obravnavana zakonska norma niti primeroma ne določa kršitev, ki so lahko razlog za razrešitev, dovolj jasno pove, bo moral organ, ki o tem odloča, v vsakem posameznem primeru pretehtati, ali je kršitev, ki se očita predsedniku, po svoji teži in pomenu taka, da je razumno ni mogoče tolerirati. Zakonodajalec gotovo ni imel namena uzakoniti razrešitve predsednika sodišča že zaradi prav vsake (že najmanjše) kršitve na področju sodne uprave, kot bi lahko izhajalo (zgolj) iz jezikovne razlage. V obravnavanem primeru se je prosti preudarek Sodnega sveta strnil v oceno, da je bila storjena kršitev težka (celo ena najtežjih) in da, česar tožnica ne zanika, krni zaupanje v sodstvo (v zvezi z zadnje navedenim sodišče dodaja, da je po določbi 2. člena ZSSve skrb za ohranjanje in krepitev zaupanja javnosti v sodstvo ne le pristojnost, pač pa tudi dolžnost Sodnega sveta). Prosti preudarek pri oceni teže kršitve je bil torej uporabljen v okviru pooblastila in za namen, za katerega je bil Sodnemu svetu podeljen. Očitek, da je Sodni svet brez pravne podlage "odprl vrata diskreciji" s tem, ko je v pomensko odprto določbo prvega odstavka 64. člena ZS vključil pojem zaupanja, je torej neutemeljen.

43. Tožnica zmotno izhaja iz teze, da je razrešitev ukrep, ki je utemeljen v primerih najtežjih kršitev pri izvrševanju zadolžitev s področja sodne uprave, in iz lastne ocene, da kršitev, ki se ji očita, ni bila taka – zato naj bi bil primeren milejši ukrep, ki pa ga zakon ne predvideva (kar je dodatni razlog za njegovo neustavnost). V skladu z omejitvami iz 40. točke obrazložitve je sodišče presodilo, da preudarek Sodnega sveta, da je bila storjena kršitev na področju sodne uprave težje narave oziroma celo ena najtežjih, ni (očitno) nerazumen: - odločanje o uvrstitvi v plačne razrede in s tem o sodniških plačah je ena od pomembnejših pristojnosti predsednika sodišča na področju sodne uprave; - uvrstitev novoizvoljenih sodnikov v previsok plačni razred - višji od izhodiščnega – sicer (zaradi vračila) ne bo imela za posledico oškodovanja proračuna, pač pa premoženjsko5 in nepremoženjsko neenakost med temi sodniki in tistimi, ki so uvrščeni v pravilne plačne razrede6 in je v očitnem nasprotju z javnim interesom, saj krni zaupanje javnosti v sodstvo; - v obravnavanem primeru ni šlo za enkratno kršitev, pač pa je bilo v obdobju petih letih v previsok plačni razred uvrščenih dvanajst okrajnih in okrožnih sodnikov s sodnega območja Okrožnega sodišča v A. Ne drži niti tožbena teza, naj bi bila kršitev manjša iz razloga, ker je do napake prišlo na področju sodne uprave, ki predstavlja izrazito majhen delež obveznosti predsednika sodišča: v izpodbijani odločbi je pravilno poudarjeno, da je odločilno, na kako pomembnem področju sodne uprave je prišlo do kršitve in kako huda je bila kršitev in njene posledice.

c) O odločitvi o razrešitvi in o sorazmernosti ukrepa

44. Rezultat prostega preudarka Sodnega sveta je tudi ocena, da narava in teža kršitve utemeljujeta razrešitev tožnice z mesta predsednice sodišča. Ta glede na okoliščine primera, povzete v prejšnji točki obrazložitve, po mnenju sodišča ni očitno nerazumna (samovoljna). Po oceni sodišča ne drži niti očitek, da je ukrep razrešitve nesorazmeren. Tožnica ga izpeljuje iz prepričanja o neustavnosti pravne podlage za njeno razrešitev, določbe 1. točke prvega odstavka 64. člena ZS; ta naj bi bila, kot že rečeno, neustavna (tudi) zato, ker ne določa milejših ukrepov za milejše kršitve. Smiselno torej zatrjuje kršitev načela sorazmernosti. Splošno sprejeta pravna podlaga zanj je načelo pravne države (2. člen Ustave). Načelo sorazmernosti predstavlja varovalko, da državni organ (zakonodajalec z zakonom ali nosilec izvršilne oblasti z upravnim aktom) ne poseže prekomerno v pravice posameznika (kar se preizkusi s testom sorazmernosti). V obravnavanem primeru posega v pravico ni bilo: biti predsednik sodišča ni ustavno varovana pravica. Zadoščala je presoja, ali je bil ukrep razrešitve v okoliščinah konkretnega primera razumen.7

45. Zaradi ocene, da gre v obravnavanem primeru za eno najtežjih kršitev pri opravljanju nalog sodne uprave in da razrešitev predsednice sodišča, ki je zanjo odgovorna, ni nerazumna, ni bistveno, da zakon ne predvideva stopnjevanja ukrepov oziroma milejših ukrepov za manj hude kršitve. Tožnici izrečen ukrep nima narave disciplinske sankcije (zaradi sorodnosti s kazenskim postopkom se lahko disciplinska sankcija izreče le za vnaprej določene kršitve), zato je tožničino sklicevanje na disciplinske postopke neutemeljeno, in ukrep ne posega v njeno sodniško funkcijo. Razrešitev je posledica napak pri vodenju sodne uprave, ki so oškodovale javni proračun in ogrozile zaupanje javnosti v ugled sodstva. Oškodovanje bo sicer res prav na podlagi prizadevanj in lastnega finančnega prispevka tožnice odpravljeno, vendar je ključno, da sta narava in teža kršitve vplivali na to, da je Sodni svet izgubil zaupanje, da bo tožnica do konca mandata ustrezno opravljala naloge sodne uprave, kar tudi je predpostavka za zaupanje javnosti v sodstvo. V okoliščinah konkretnega primera njegova presoja, da tožnica ne uživa več zaupanja za nadaljnje vodenje sodišča, ni nerazumna.

d) O tezi, da kljub ugotovljeni kršitvi ukrep razrešitve ni utemeljen zaradi siceršnjega dobrega vodenja sodišča

46. Sodni svet je ocenil, da zato, ker je bila storjena kršitev ena najtežjih kršitev, ki jih predsednik sodišča lahko stori na področju sodne uprave, niti najbolj izstopajoči uspehi na področju vodenja sodišča ne bi mogli preprečiti razrešitve. Po oceni sodišča bi poseg sodišča v to oceno pomenil nedovoljen poseg v diskrecijsko pravico Sodnega sveta. Zato ni odločilno, ali je v tožbi grajani zaključek izpodbijane odločbe, da tožničini uspehi pri vodenju sodišča niso bili izstopajoči, pravilen: niti nasproten zaključek brez posega v diskrecijsko pravico Sodnega sveta ne bi privedel do za tožnico ugodnejše odločitve.

47. Na tožničino tezo, da dobri rezultati pri vodenju sodišča lahko preprečijo razrešitev zaradi hujše kršitve (za katero bi bila sicer razrešitev sicer primeren ukrep) sodišče odgovarja, da iz Mnenja CCJE št. 19 o vlogi predsednikov sodišč ne izhaja le, da mora pristojni organ pri ocenjevanju predsednikovega dela, izvedbi disciplinskih postopkov ali pri postopkih predčasne razrešitve predsednika vedno ocenjevati njegovo delo celovito in ne le posameznega dela njegovega dela, kot trdi tožnica, pač pa tudi, da je mogoče predsednika sodišča razrešiti po postopku in ob uporabi kavtel, ki bi veljale v primeru razrešitve običajnega sodnika, na primer zaradi resnih organizacijskih napak ali nesposobnosti opravljanja dolžnosti predsednika sodišča, na kar opozarja Sodni svet v odgovoru na tožbo.

O zatrjevani kršitvi 49. (svoboda dela) in 14. (enakost pred zakonom) člena Ustave

48. Po tožničinem prepričanju je bila ta kršitev zagrešena, ker ima po 49. in 14. členu Ustave vsak sodnik pravico pod enakimi pogoji kandidirati za predsednika sodišča, kar zajema tudi njegovo enakost v postopkih razrešitve po 64. členu ZS, sama pa ni bila obravnavana enako kot drugi predsedniki ob enakih kršitvah.

49. Ustava v 49. členu določa: (1) Zagotovljena je svoboda dela. (2) Vsakdo sam izbira zaposlitev. (3) Vsakomur je pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. (4) Prisilno delo je prepovedano. V 14. členu pa: V Sloveniji so vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo okoliščino.

50. Tožničini očitki so torej osredinjeni na kršitev iz 14. člena Ustave. Za poseg v pravico do enakopravnosti oziroma prepovedano diskriminacijo gre, če oblastni organ subjekte in dejanske stanove, ki so si v bistvenem podobni, obravnava različno ali če različne subjekte in dejanske stanove obravnava enako, ne da bi to lahko upravičil z razumnim in stvarnim razlogom, povezanim s predmetom urejanja.8 Poleg primerjave med položaji je tretji element primerjave oziroma vrednostno merilo, glede na katero se dva položaja primerja med seboj, še predmet pravnega urejanja v predpisu. Ustavno sodišče presojo opravi po milejšem testu razumnosti: ali razlikovanje služi ustavno dopustnemu cilju, ali je ta cilj v razumni povezavi s predmetom urejanja in ali je razlikovanje primerno sredstvo za dosego tega cilja.9

51. Tožnica meni, da je bila obravnavana diskriminatorno, ker predsednica Okrožnega sodišča v Novem mestu, ki je prav tako uvrstila dva sodnika začetnika v previsok plačni razred, ni bila deležna nobenih sankcij. Sodni svet očitek zavrača z argumentom, da položaji niso podobni, saj sta dve sodnici v previsok plačni razred uvrstili dve zaporedni predsednici Okrožnega sodišča v Novem mestu, novoizvoljeni sodnici pa nista bili pred izvolitvijo strokovni sodelavki na sodišču, pač pa sta opravljali funkciji državnih tožilk. Do določene mere so si položaji vendarle podobni ... sodniki in novomeški sodnici so sodniško službo nastopili na novo, nobeden ni bil uvrščen v izhodiščni plačni razred, vsem so predsednice pri uvrstitvi v plačni razred neupravičeno upoštevale predhodne delovne izkušnje). Vendar navedeno ni odločilno: Ustavno sodišče pravico do nediskriminatornega obravnavanja povezuje s konkretno človekovo pravico, biti predsednik sodišča pa ni človekova pravica.

52. Tudi kršitve 49. člena Ustave ni bilo. V primeru opravljanja funkcije predsednika sodišča ne gre za opravljanje dela v smislu 49. člena Ustave.10

O zatrjevani kršitvi 8. člena EKČP (pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja)

53. Da v primerih razrešitve predsednika sodišča zaradi kršitev pri opravljanju dolžnosti sodne uprave zmanjšan ugled in nižja plača nista dovolj resna vpliva, da bi se sprožil zaščitni mehanizem po 8. členu EKČP, je ESČP ob sklicevanju na svojo predhodno prakso pojasnilo v zadevi Denisov proti Ukrajini.11 Na presojo v navedeni zadevi so vplivale tudi okoliščine: da predsednik ni bil razrešen zaradi razlogov iz zasebne sfere; da mu ni bil odvzet sodniški mandat; da uspešno izvrševanje administrativnih (predsedniških) nalog ni karakteristika sodniškega poklica; da funkcija predsednika sodišča, čeprav prinaša ugled in prestiž, ni povezana z osnovnim smotrom sodniške funkcije; da ukrep razrešitve ni bil povezan z osnovnimi sodniškimi kompetencami in da je bil razrešen izključno zaradi slabih menedžerskih kompetenc; da mu ni bila očitana namerna kršitev ali kaznivo dejanje; da razrešitev ni imela vpliva na ugled v zvezi s sodniškim delom.

54. Navedeno velja po oceni sodišča tudi v obravnavanem primeru. Kršitve 8. člena EKČP ni bilo.

O zatrjevani kršitvi 6. člena EKČP

55. Na njeno trditev, da so pri razrešitvi bistveni standardi iz 6. člena EKČP, a jih izpodbijana odločba ne omenja, sodišče tožnici pojasnjuje, da funkcija predsednika sodišča ni ustavno in konvencijsko varovana, varstvo po 6. členu EKČP pa gre razrešenemu predsedniku v primeru nepoštenosti postopka razrešitve. V praksi ESČP je bila taka kršitev človekovih pravic prepoznana na primer v zadevah Denisov proti Ukrajini,12 ker predsedniku sodišča ni bila zagotovljena neodvisna preiskava, in Baka proti Madžarski,13 ker predsednik sodišča ni imel možnosti izpodbijanja ex lege razrešitve. Nasprotno je v zadevi Tsanova-Gecheva proti Bolgariji14 ESČP na pritožbo neizbrane kandidatke za predsednico sodišča poudarilo, da je imel za izbiro pristojni organ široko polje diskrecije in da ESČP ni pristojno opredeliti se o primernosti izbranega kandidata, zato kršitve 6. člena EKČP ni bilo; s tem je opozorilo na omejitve preizkusa odločitev glede vprašanj, ki so v diskreciji odločevalca.

56. Zadeve Harabin proti Slovaški,15 Olujić proti Hrvaški,16 Volkov proti Ukrajini17 in Baka proti Madžarski,18 na katere se sklicuje tožnica, niso primerljive z obravnavano; nanašajo se namreč na disciplinske postopke. V prvi zadevi (Harabin proti Slovaški) je bil predsedniku sodišča izrečen disciplinski ukrep znižanja plače za 70 %, grozila pa mu je tudi izguba službe; postopek pred vrhovnim in ustavnim sodiščem ni bil pošten in to je bil razlog, da je bila ugotovljena kršitev 6. člena EKČP. V drugi zadevi (Olujić proti Hrvaški) je bila prav tako ugotovljena kršitev 6. člena EKČP zaradi nepoštenosti postopka, v katerem je predsednik vrhovnega sodišča izgubil sodniško funkcijo. V tretjem primeru (Volkov proti Ukrajini) je bila ugotovljena kršitev 6. člena EKČP zaradi strukturnih pomanjkljivosti sistema disciplinskih postopkov za sodnike in kršitev 8. člena EKČP, ker je bila sodniku odvzeta sodniška funkcija zaradi kršitve sodniške zaprisege; nacionalno pravo ni imelo vzpostavljene lestvice disciplinskih sankcij, skladnih z načelom sorazmernosti. V četrtem primeru (Baka proti Madžarski) je šlo za skrajšanje mandata predsednika vrhovnega sodišča na podlagi splošnega akta v zvezi z njegovimi političnimi stališči o zakonodajnih reformah na področju sodstva.

57. Postopek v obravnavani zadevi ni bil nepošten niti iz uveljavljanih razlogov, ki jih je sodišče iz tožbe povzelo v 11. točki obrazložitve. Tožnica je imela možnost izjaviti se o zadevi, kar je na poziv Sodnega sveta z vlogo z dne 27. 5. 2020 tudi storila. Okoliščini, da je Sodni svet pričel postopek razrešitve (na lastno pobudo) šele za tem, 2. 7. 2020, in da ji ni vročil sklepa o uvedbi postopka, nista odločilni. Bistveno je, da njegova odločitev temelji na gradivu, s katerim se je imela tožnica možnost seznaniti in se o njem izjaviti. To velja tudi za prepis zvočnega zapisa obravnave pred Sodnim svetom: ta ji je bil po prvotnem odgovoru, da ni bil napravljen, nesporno vročen. Končno so neutemeljeni očitki, da Sodni svet ministrice za pravosodje in predsednika Vrhovnega sodišča ni seznanil z dejstvom, da so bili vsi sodniki že med postopkom uvrščeni v pravilne plačne razrede, da so se ti del preplačila do zakonske omejitve zavezali vrniti in da se je razliko zavezala poravnati tožnica iz lastnih sredstev ter da je Sodni svet informacije organom, ki so v postopku sodelovali, odmerjal po lastni presoji, pri čemer ni bil objektiven in ni izpostavil za tožnico ugodnih okoliščin zadeve. Po določbi četrtega odstavka 64. člena ZS mora Sodni svet, preden odloči o razrešitvi predsednika sodišča, pridobiti mnenji ministra, pristojnega za pravosodje, in predsednika Vrhovnega sodišča. Ti morata vsebovati predvsem oceno teže predsedniku sodišča očitane kršitve pri opravljanju zadolžitev s področja sodne uprave, podano z vidika njunih pristojnosti v okviru zagotavljanja delovanja sodne veje oblasti. V obravnavanem primeru sta jo vsebovali. Sodni svet na mnenje ministrice in predsednika Vrhovnega sodišča ni bil vezan, kot avtonomen odločevalec pa je bil z okoliščinami, usmerjenimi v odpravo kršitev, ki so nesporne, seznanjen in jih pri odločanju ni prezrl. Kot je Vrhovno sodišče v tej in v drugih zadevah že poudarilo, Sodni svet ni in ne sme biti le sledilec predhodno oblikovanih mnenj oziroma formalni ("papirnati") odločevalec, temveč mu je podeljena pravica in dolžnost, da v postopkih izbire in razrešitve predsednikov sodišč kot strokovno usposobljen samostojen organ19 prouči celotno gradivo, ga kritično oceni in ga v okviru svoje diskrecijske pravice ustrezno uravnovesi ter šele nato samostojno odloči.

Odločitev o tožbi

58. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

O stroških postopka

59. Tožnica s tožbo ni uspela. Zato skladno z določbo prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki se uporablja v upravnem sporu, ni upravičena do povrnitve stroškov, ki jih je utrpela v postopku, temveč je dolžna toženi stranki povrniti njene stroške in sicer potne stroške za zastopnico zaradi pristopa na glavno obravnavo.

60. Podlaga za odmero potnih stroškov je določba tretjega odstavka 10. člena Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT), po kateri je stranka dolžna odvetniku plačati kilometrino, če ta uporabi osebni avtomobil v zvezi z delom, ki ga opravi za stranko. Po četrtem odstavku 10. člena OT se kilometrina obračuna v višini, ki se po Uredbi o davčni obravnavi povračil stroškov in drugih dohodkov iz delovnega razmerja, ne všteva v davčno osnovo. Po tretjem odstavku 5. člena navedene Uredbe se v času nastanka potnih stroškov v davčno osnovo ni upoštevalo povračilo potnih stroškov z uporabo osebnega vozila do višine 0,37 EUR za vsak prevožen kilometer. Za prevoženih 208 km iz Maribora v Ljubljano in nazaj torej znaša kilometrina 76,96 EUR.

-------------------------------
1 Primerjaj 23. člen ZSSve.
2 Sodni svet državnemu zboru predlaga kandidate za izvolitev v sodniško funkcijo (130. člen Ustave) in razrešitev sodnikov (drugi odstavek 132. člena Ustave).
3 Upošteva zlasti: - potrebe konkretnega sodišča, strateški program dela sodišča, ki ga pripravi in predstavi kandidat, - kandidatove strokovne kvalifikacije in posebna znanja, izkušnje, priporočila in dosežke v zvezi s sojenjem, - kandidatovo znanje tujih jezikov.
4 Najpomembnejša izmed temeljnih nalog predsednikov sodišč, navedenih v 35. točki obrazložitve, je nedvomno, kot je Vrhovno sodišče že poudarilo, varovanje neodvisnosti sodišča kot celote in neodvisnosti posameznih sodnikov. Da so pri tem lahko suvereni, morajo biti tudi predsedniki sodišč sami zavarovani pred nedopustnimi pritiski. To se zagotavlja predvsem z ustreznimi varovalkami v postopku njihovega imenovanja in razrešitve. Zaradi ustavnega pomena neodvisnosti sodnikov oziroma sodstva (125. člen Ustave), ki je temelj neodvisnega, nepristranskega in poštenega sojenja na sodiščih, zakonodajalec postopkov izbire kandidatov za izvolitev v sodniško funkcijo in postopkov imenovanja predsednikov in podpredsednikov sodišč ni povsem izvzel iz sodnega varstva. Vse navedeno (še toliko bolj) velja tudi za njihovo razrešitev.
5 V previsoke plačne razrede uvrščeni sodniki se niso zavezali vrniti celotnih preveč izplačanih zneskov, zato se je razliko zavezala vrniti tožnica.
6 Ena od sodnic, ki je bila uvrščena v pravilen plačni razred, je vložila pritožbo na Sodni svet in zahtevala uvrstitev v višji plačni razred (izenačenje z napačno uvrščenimi sodniki).
7 Ustavno sodišče in ESČP sta na spoštovanje načela sorazmernosti opozarjali na primer v primerih prenehanja sodniške službe zaradi negativne ocene sodniške službe.
8 Komentar Ustave Republike Slovenije, ur. M. Avbelj, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, stran 116.
9 Prav tam, stran 117.
10 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča U-I-292/05; v njej je zavzeto stališče, da ne gre za opravljanje dela v smislu 49. člena Ustave v primeru opravljanja funkcije državnega tožilca.
11 Objavljena 25. 9. 2018, povzetek: "Sodnik, razrešen s položaja predsednika pritožbenega sodišča zaradi kršitev pri opravljanju dolžnosti, ki se tičejo pravilnega upravljanja sodišča. Veliki senat je ugotovil obstoj kršitev po 6. členu Konvencije (pravica do poštenega sojenja), ker ni imel zagotovljene neodvisne preiskave, pritožbe pa ni dopustil v tistem delu, v katerem je pritožnik uveljavljal poseg v pravico po 8. členu Konvencije (pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja). Ko je Sodišče pregledalo svojo sodno prakso, je opomnilo, da se varstvo pravic po 8. členu Konvencije lahko utemeljuje tudi na pravicah, povezanih s spori iz delovnega razmerja. Vendar pa teh kriterijev sodišče pri pritožniku ni moglo uporabiti, saj ni bil razrešen zaradi razlogov iz zasebne sfere, pa tudi sama razrešitev pomembnih vplivov na njegovo zasebno življenje ni pomenila. Tako npr. zmanjšan ugled in nižja plača nista dovolj resna vpliva, da bi se sprožil zaščitni mehanizem Konvencije."
12 Glej prejšnjo opombo.
13 Objavljena 23. 6. 2016.
14 Objavljena 15. 9. 2015.
15 Objavljena 20. 11. 2012.
16 Objavljena 5. 2. 2009.
17 Objavljena 9. 1. 2013.
18 Objavljena 23. 6. 2016.
19 Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča RS, št. Up-184/16 z dne 11. 7. 2017 in sodbo Vrhovnega sodišča U 6/2020 z dne 7. 10. 2020.


Zveza:

Konvencije, Deklaracije Resolucije
Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) - člen 6, 8

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe
Ustava Republike Slovenije (1991) - URS - člen 2, 14, 49, 49/3, 130, 132, 132/2
Zakon o sodiščih (1994) - ZS - člen 60, 60/1, 61, 61/3, 61c, 62a, 64, 64/1, 64/1-1, 64/4
Zakon o sodniški službi (1994) - ZSS - člen 20, 20/2, 45, 45/1
ZSSve Zakon o sodnem svetu (2017) - člen 2, 23, 23/1, 23/1-1, 36
Zakon o javnih financah (1999) - ZJF - člen 65, 65/2

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.
Datum zadnje spremembe:
13.09.2021

Opombe:

P2RvYy0yMDE1MDgxMTExNDUwMjgw