<< Nazaj na seznam zadetkov
AAAArial|Times New Roman

Vrhovno sodišče
Upravni oddelek

VSRS Sklep X Ips 40/2019
ECLI:SI:VSRS:2020:X.IPS.40.2019

Evidenčna številka:VS00040288
Datum odločbe:11.11.2020
Opravilna številka II.stopnje:UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) Sodba II U 182/2019
Datum odločbe II.stopnje:08.07.2019
Senat:Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), Marko Prijatelj
Področje:CIVILNO PROCESNO PRAVO - RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - SODSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR
Institut:dopuščena revizija - podpis vlagatelja revizije - imenovanje na sodniško mesto - Sodni svet - izločitev člana Sodnega sveta - nepristranskost odločanja - videz nepristranskosti - odklonitveni razlog za izločitev - dvom o nepristranosti - prekluzija navajanja dejstev in dokazov - pravočasnost uveljavljanja procesnih kršitev - poštena uporaba procesnih pravic - pošten postopek - ugoditev reviziji - bistvena kršitev določb postopka

Jedro

Kandidat, ki v postopku pred Sodnim svetom ni bil izbran, lahko bistveno kršitev določb postopka v zvezi z izločitvijo člana Sodnega sveta uveljavlja v tožbi v upravnem sporu, saj zoper odločbo Sodnega sveta nima drugega pravnega varstva. Le če bi mu bilo mogoče očitati, da je ravnal v nasprotju z načelom poštene uporabe procesnih pravic (11. člen ZUP), mu sodišče pravnega varstva zaradi te kršitve ne bi smelo nuditi. Na podlagi smiselne uporabe določbe 37. člena ZUP so namreč kandidati v postopku pred Sodnim svetom upravičeni predlagati izločitev članov senata tudi sami. Vendar pa to ni le njihova pravica, temveč se v primeru, če jim je odklonitveni razlog poznan že pred izdajo odločbe, od njih utemeljeno pričakuje, da bodo zahtevo za izločitev tudi postavili. Vprašanje, ali je tožeča stranka v obravnavanem primeru zlorabila svoje pravice, pa sicer ni predmet preizkusa v tem revizijskem postopku.

Ni dovolj, da Sodni svet ravna in odloča nepristransko, ampak mora odločati v takšni vsakokratni sestavi, da ne obstajajo okoliščine, ki bi vzbujale dvom v njegovo nepristranskost. To pa pomeni, da tudi ustavno-zakonska ureditev glede sestave organa in kvoruma glede odločanja (ki pa npr. ne predvideva nadomeščanja članov Sodnega sveta ob izločitvah), kandidatom pravice do uveljavljanja ugovora nepristranskosti ne sme odvzeti, ampak mora zakonodajalec z ustrezno zakonodajo postopek med drugim urediti tudi tako, da je zagotovljena enaka obravnava vsakega kandidata pred nepristranskim organom. Glede na navedeno Vrhovno sodišče zaključuje, da so kriteriji in vodila, ki glede zahteve po nepristranskem odločanju sodišč izhajajo iz prvega odstavka 23. člena Ustave, enako uporabljiva tudi za druge postopke, v katerih se odloča o pravicah, dolžnostih in pravnih interesih.

V vsakem posameznem primeru posebej je treba presoditi (in tudi obrazložiti), za kakšno stopnjo poznanstva/sodelovanja gre in ali je ta stopnja takšna, da lahko v očeh razumnega človeka poraja resne pomisleke glede nepristranskega odločanja, tako s subjektivnega kot objektivnega vidika. Po presoji Vrhovnega sodišča lahko namreč le odnos med članom Sodnega sveta in kandidatom, ki (pozitivno ali negativno) odstopa od običajnih odnosov iz posameznega poklicnega okolja, privede do krnitve videza nepristranskosti.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 182/2019-39 z dne 8. 7. 2019, se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) ugodilo tožbi tožeče stranke in ob uporabi drugega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugotovilo nezakonitost odločbe Sodnega sveta Republike Slovenije (v nadaljevanju Sodni svet), št. Su 613/2017 z dne 9. 11. 2017. Z navedeno odločbo je bila na sodniško mesto višje sodnice imenovana tam navedena sodnica (v tem upravnem sporu stranka z interesom).

2. Upravno sodišče se je v obrazložitvi izpodbijane sodbe oprlo na stališče odločbe Ustavnega sodišča RS, št. Up-1094/18-13 z dne 21. 2. 2019,1 da se tudi za Sodni svet pri njegovem odločanju uporabljajo vsebinsko sorodne garancije zagotavljanja nepristranskosti odločanja, kot to velja za odločanje sodišč. Ob sklicevanju na ustavnosodno prakso in prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) je presodilo, da okoliščine obravnavanega primera dopuščajo dvom v nepristranskost Sodnega sveta, ne le v očeh tožeče stranke, temveč tudi objektivno. Zato je menilo, da je bila tožeči stranki z izpodbijano odločbo kršena pravica iz prvega odstavka 23. člena v zvezi z 22. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), kar pa je vplivalo na zakonitost izpodbijane odločbe. Ker je bila izpodbijana odločba že izvršena, je Upravno sodišče preverilo sorazmernost posega v pridobljene pravice in pravne koristi izbrane kandidatke v primeru odprave odločbe. Ugotovilo je (le) nezakonitost te odločbe in je ni odpravilo, pri tem pa je sledilo tudi (podrednemu) tožbenemu predlogu.

3. Tožena stranka (v nadaljevanju tudi revident) je zoper sodbo Upravnega sodišča vložila predlog za dopustitev revizije, ki mu je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 134/2019 z dne 3. 9. 2019 ugodilo in revizijo dopustilo glede vprašanj:

- Ali se lahko kriteriji in vodila, glede zahteve po nepristranskem odločanju sodišč na podlagi prvega odstavka 23. člena Ustave, v celoti in brez ustrezne razlage upoštevajo za odločanje organov, ki niso sodišča, torej brez upoštevanja narave, organizacije, sestave in položaja organa, ki odloča, ter narave postopka, v katerem le-ta odloča?

- Ali se lahko ugovor o nepristranskosti organa ter dejstva in dokaze v zvezi z njim (tj. ugovor obstoja procesne predpostavke in procesnopravni dejanski stan) v nasprotju s tretjim odstavkom 20. člena in 52. členom ZUS-1 prvič uveljavlja v tožbi zoper dokončno odločitev upravnega organa, ne da bi stranka izkazala, da jih ni mogla navajati že v postopku pred izdajo izpodbijanega akta, ali pa se navedeni določili uporabljata le za nova dejstva in dokaze v zvezi s samo vsebino upravne zadeve (tj. materialnopravne ugovore in dejanske stanove)?

4. Revident na podlagi tega sklepa Vrhovnega sodišča zoper sodbo Upravnega sodišča vlaga revizijo iz razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka upravnega spora (1. in 2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo primarno spremeni, podredno pa razveljavi in vrne zadevo v novo sojenje.

5. Tožeča stranka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrženje, sicer pa njeno zavrnitev ter zahteva povračilo stroškov odgovora. Ocenjuje, da revizija ni dovoljena, ker zakoniti zastopnik revidenta k reviziji ni priložil potrdila o opravljenem pravniškem državnem izpitu. Opozarja tudi, da revizija ni pravilno podpisana, saj je bila podpisana z elektronskim podpisom, sodišču pa poslana kot fizična vloga po pošti. V nadaljevanju podaja še razloge, zaradi katerih meni, da revizija tudi po vsebini ni utemeljena. Zahteva povrnitev stroškov odgovora na revizijo.

O ugovoru (ne)popolnosti revizije

6. Eden od formalnih pogojev za popolnost revizije je podpis njenega vlagatelja. To izhaja iz splošne določbe tretjega odstavka 105. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki določa podpis kot obligatorno vsebino vsake vloge; predvsem pa iz (specialnih) določb 4. točke 335. člena ZPP in tretjega odstavka 343. člena ZPP, ki določata pritožnikov podpis kot obvezno sestavino pritožbe, na podlagi 383. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pa se uporabljata tudi za revizijo v upravnem sporu.

7. Iz revizije, ki je bila natisnjena in poslana priporočeno po pošti, je razvidno, da je bil izvirni dokument podpisan z elektronskim podpisom Erika Kerševana, ki je predsednik Sodnega sveta in revidenta zastopa na podlagi Poslovnika Sodnega sveta (Uradni list RS, št. 74/17).2

8. Elektronski podpis je po opredelitvi iz 3. točke 2. člena Zakona o elektronskem poslovanju in elektronskem podpisu (ZEPEP) niz podatkov v elektronski obliki, ki je vsebovan, dodan ali logično povezan z drugimi podatki, in je namenjen preverjanju pristnosti teh podatkov in identifikaciji podpisnika. Že po tej opredelitvi, pa tudi po izrecni določbi drugega odstavka 105.b člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je elektronski podpis vezan izključno na dokumente v elektronski obliki. Zato zapis o elektronskem podpisu na dokumentu v fizični obliki - brez dokumenta v elektronski obliki - pomeni kvečjemu ekvivalent faksimila lastnoročnega podpisa. Elektronski dokument namreč takoj, ko je natisnjen, izgubi atribute elektronske vloge.

9. Vendar pa je Vrhovno sodišče v svoji dosedanji praksi v nekaj zadevah take vloge že sprejelo v obravnavo,3 saj se tedaj vprašanje verodostojnosti podpisa oziroma skladnosti take vloge z določbami procesne zakonodaje, na kar v tej zadevi opozarja tožeča stranka, ni pojavilo. Nenadna sprememba, čeprav na relativno novem področju, bi zato pomenila nesprejemljiv poseg v pravico dostopa do sodišča in pravno varnost. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče revidenta s sklepom z dne 29. 10. 2020 pozvalo, da v postavljenem roku predloži izvod revizije, ki jo bo lastnoročno podpisala pooblaščena oseba. Ker je revident pravočasno predložil dva izvoda lastnoročno podpisane revizije z dne 23. 9. 2019, je Vrhovno sodišče glede na že pojasnjene okoliščine primera vlogo v tem primeru obravnavalo kot popolno.

O ugovoru (ne)dovoljenosti revizije

10. Po določbi drugega odstavka 22. člena ZUS-1 lahko stranka v postopku z izrednimi sredstvi opravlja dejanja samo po pooblaščencu, ki ima opravljen pravniški državni izpit. Določba četrtega odstavka 86. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 omenjeno pooblastilo razširja s tem, da dopušča opravljanje pravdnih dejanj v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi tudi stranki sami ali njenemu zakonitemu zastopniku, če imata opravljen pravniški državni izpit. To morata izkazati ob vložitvi predloga za dopustitev revizije ali revizije, sicer se vloga zavrže (367.č člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS- 1).

11. V obravnavani zadevi je revizijo za revidenta vložil (podpisal) predsednik Sodnega sveta. Revident je v reviziji navedel, da so pogoji iz četrtega odstavka 86. člena ZPP izpolnjeni, ker je njegov (zakoniti) zastopnik vrhovni sodnik. Glede na to, da je (tudi) Vrhovnemu sodišču znano, da je predsednik Sodnega sveta vrhovni sodnik, za vrhovnega sodnika pa je na podlagi drugega odstavka 12. člena v zvezi s prvim odstavkom 8. člena Zakona o sodniški službi (ZSS) lahko imenovan le, kdor je opravil pravniški državni izpit, Vrhovno sodišče ocenjuje, da je izkazano, da ima zastopnik revidenta opravljen pravniški državni izpit. Zato je revizija dovoljena.

Dejansko stanje, bistvene revidentove navedbe in bistvene navedbe tožeče stranke iz odgovora na revizijo

12. Iz dejanskega stanja zadeve, na katero je svojo odločitev oprlo Upravno sodišče in na katero je Vrhovno sodišče vezano po drugem odstavku 85. člena ZUS-1, izhaja, (1) da je bil v obravnavani zadevi objavljen javni razpis za prosto mesto višjega sodnika na Višjem sodišču v Mariboru za kazensko področje, (2) da sta pri sprejemanju izpodbijane odločitve kot članici Sodnega sveta sodelovali tudi A. A. in sodnica B. B., (3) da sta A. A. in predsednik Višjega sodišča v Mariboru v izvenzakonski skupnosti, (4) da je predsednik Višjega sodišča v Mariboru pripravil oceno o ustreznosti kandidatov, v kateri je navedel, da šteje izbrano kandidatko za najbolj ustrezno in (5) da je B. B. (bila) sodelavka tako izbrane kandidatke kot tudi tožeče stranke.

13. Navedene okoliščine po presoji Upravnega sodišča vzbujajo dvom v videz nepristranskosti Sodnega sveta. Za to presojo po oceni Upravnega sodišča ni relevantna okoliščina, da je bila izpodbijana odločitev Sodnega sveta sprejeta soglasno in da so zanjo glasovali vsi njegovi člani, niti dejstvo, da Sodni svet ne odloča o sporih, in niti, da bi lahko bilo z vsako izločitvijo oteženo izvrševanje njegove ustavne funkcije. Zavrnilo je tudi revidentov ugovor, da v objektivni videz nepristranskosti Sodnega sveta z vidika kriterijev iz 22. člena Ustave ni moglo biti poseženo, ker sta obe članici Sodnega sveta pri odločanju sodelovali ob vednosti in udeležbi tožeče stranke, tožeča stranka pa temu ni oporekala ne pred razgovorom, ne na samem razgovoru in ne po njem.

14. Revident v reviziji nasprotno trdi, da pri presoji objektivnega videza nepristranskosti članov Sodnega sveta ni mogoče avtomatično izhajati iz pričakovanj objektivnega opazovalca, ampak je treba upoštevati tudi naravo, organizacijo, sestavo in položaj Sodnega sveta ter naravo postopka, v katerem ta odloča. Zato Upravnemu sodišču očita, da je zmotno uporabilo materialno pravo, konkretno 24. člen tedaj veljavnega Poslovnika Sodnega sveta (Uradni list RS, št. 22/12, 16/14, 44/15, 88/15 in 23/17 – ZSSve). Poleg tega meni, da bi morala tožeča stranka očitke o pristranskosti dveh članic Sodnega sveta uveljavljati že v postopku izbire in ne šele v tožbi. Ker Upravno sodišče ni štelo, da je bil ugovor nepristranskosti podan prepozno, je bistveno kršilo določbe postopka, in sicer tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1.

15. Tožeča stranka v odgovoru na revizijo vztraja, da je bila izbira izbrane kandidatke nezakonita. Sklicuje se na stališče iz odločbe ESČP, št. 26374/18 z dne 12. 3. 2019, da kršitev določb domačega prava v postopku imenovanja sodnikov praviloma prestavlja kršitev 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah. Poleg tega navaja, da revidentov ugovor, da bi morala tožeča stranka izločitev članic Sodnega sveta zahtevati najkasneje do izdaje odločbe o izbiri, predstavlja nedovoljeno novoto, saj ga je revident podal šele v ponovljenem postopku pred Upravnim sodiščem, kar pa je glede na določbo 286. člena ZPP prepozno. Nadalje meni, da so revizijske navedbe, da izpodbijana sodba ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih in da bi bilo treba za Sodni svet zaradi njegove organizacije, sestave, namena in postopka, po katerem odloča, prilagoditi kriterij videza nepristranskosti, neutemeljene. Po mnenju tožeče stranke je Upravno sodišče tudi pravilno uporabilo določbo tretjega odstavka 20. člena in 52. člen ZUS-1, saj je tožeča stranka v tožbi navedla, da se je z okoliščinami za izločitev seznanila v času po vpogledu v upravni spis pri toženi stranki. Tudi sicer pa meni, da ni bila dolžna sama predlagati izločitve članov Sodnega sveta, ampak je bila to dolžnost samih članov.

O (ne)utemeljenosti revizije

16. Revizija je utemeljena.

O (ne)pravočasnosti uveljavljanja kršitve načela nepristranskosti

17. Poslovnik Sodnega sveta,4 ki je veljal v času odločanja Sodnega sveta, je določal, da član ne more sodelovati pri odločanju o predlogih za izvolitev sodnikov, o imenovanjih in napredovanjih ter uvrstitvah v plačni razred in o predlogih za razrešitev sodnikov, če se odloča o njegovi kandidaturi ali če je s kandidatom oziroma sodnikom, ki je v postopku, v krvnem sorodstvu v ravni vrsti, v stranski vrsti do vštetega četrtega kolena ali je z njim v zakonski zvezi oziroma svaštvu do vštetega drugega kolena, ne glede na to, ali je zakonska zveza prenehala ali je z njim v izvenzakonski zvezi (prva alineja 24. člena); ali če obstajajo druge okoliščine, ki vzbujajo dvom o njegovi nepristranskosti (druga alineja 24. člena).

18. Razlog iz prve alineje 24. člena Poslovnika je t. i. izključitveni razlog, ki vsebuje taksativno naštete okoliščine, ki, če obstojijo, avtomatično vodijo v izločitev člana Sodnega sveta. Teh taksativno navedenih okoliščin tožeča stranka v postopku (po vsebini) ne uveljavlja. Razlog iz druge alineje 24. člena Poslovnika, ki ga v tem postopku uveljavlja tožeča stranka, pa je t. i. odklonitveni razlog. Zanj je značilno, da je opredeljen z generalno klavzulo "če obstajajo druge okoliščine, ki vzbujajo dvom o njegovi nepristranskosti" in ne pripelje vselej do izločitve uradne osebe, temveč je to odvisno od presoje odločevalca o predlogu za izločitev, ki je vezan zlasti na utemeljitev predloga za izločitev.

19. Poslovnik Sodnega sveta ni imel postopkovnih določb v zvezi z institutom izločitve, zato je treba v skladu z njegovim 27. členom smiselno uporabiti določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ta v prvem odstavku 237. člena kot splošni pritožbeni razlog določa kršitve pravil postopka, med katere spadajo tudi kršitve določb o izločitvi uradne osebe. V primeru kršitve določb glede izključitvenih razlogov gre za absolutne bistvene kršitve določb postopka,5 v primeru kršitve določb glede odklonitvenih razlogov pa gre za relativno bistvene kršitve določb postopka.6 ZUP kršitve določb o izločitvi, kadar gre za izključitvene razloge, postopek pa je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, opredeljuje tudi kot obnovitveni razlog.7

20. Uveljavljanje kršitev videza nepristranskosti v upravnem sporu predstavlja torej tožbeni razlog bistvene kršitve določb postopka po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Ta razlog se v upravnem sporu utemeljuje z navedbami o procesno pomembnih dejstvih in dokazih. Zato se je zastavilo vprašanje, ali tudi zanje veljajo omejitve, ki izhajajo iz tretjega odstavka 20. člena8 in 52. člena ZUS9. Novote se lahko namreč nanašajo tako na materialnopravni dejanski stan kot tudi procesno dejansko stanje.10 Vendar pa po presoji Vrhovnega sodišča navedeni določbi določata pravila, po katerih sodišče preizkuša ugotovljeni materialnopravni dejanski stan, ali pa ga šele ugotavlja.11 Zato v teh določbah urejen sistem prekluzij velja le za navajanje dejstev in dokazov, potrebnih za materialnopravno presojo. Procesnopravno upoštevna nova dejstva in dokazi pa se, kot navedeno, uveljavljajo v okviru tožbenega razloga bistvenih kršitev postopka. Za presojo njihove pravočasnosti torej ne more biti odločilno, kdaj jih je stranka navedla, pač pa, ali je stranka prekludirana z uveljavljanjem tega tožbenega razloga. Upoštevanost slednjega pa se v upravnem sporu preizkuša v okviru prvega odstavka 6. člena ZUS-1,12 ki med drugim vzpostavlja dolžnost materialnega izčrpanja pritožbe ali drugega pravnega sredstva v upravnem postopku, to je v smislu dolžnega vsebinskega uveljavljanja kršitev, čim je to mogoče, ne pa šele s tožbo pred sodiščem.13 Če stranka te možnosti nima (npr. v primeru enostopenjskega upravnega odločanja), pa lahko kršitve postopka uveljavlja tudi v tožbi v upravnem sporu. V nasprotnem primeru bi bilo poseženo v njeno ustavno pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave RS).14

21. Vrhovno sodišče zgolj pripominja, da v primeru uveljavljanja kršitve določb postopka v zvezi z institutom izločitve ne more biti nepomembno, ali je stranka za odklonitveni razlog vedela oziroma ali je bila z njim seznanjena že v postopku pred izdajo prvostopenjske (upravne) odločbe. Institut izločitve uradne osebe je namreč namenjen temu, da se zaradi pravilnosti in zakonitosti postopka oziroma izdaje odločbe uradna oseba ob podanem odklonitvenem razlogu čim prej izloči, ne pa, da se čaka na ravnanje te osebe v konkretnem postopku, in se šele na podlagi neuspeha v postopku stranka odloča, ali bo to procesno kršitev v pravnih sredstvih uveljavljala ali ne.15 Ker bi bilo takšno ravnanje stranke v nasprotju z načelom poštene uporabe procesnih pravic (11. člen ZUP), stranki v takem primeru ni mogoče nuditi pravnega varstva. Takšna razlaga je tudi ustavnoskladna, saj je tudi Ustavno sodišče že sprejelo stališče, da posamezniku, ki v zakonskih rokih ne uveljavlja svoje pravice (do nepristranskega odločanja), ni mogoče dopustiti njenega uveljavljanja v kasnejših fazah postopka, če bi bilo to v nasprotju s splošnim načelom prepovedi uporabe pravice na način, ki pomeni njeno zlorabo.16

22. Do kdaj mora stranka vložiti zahtevo za izločitev, ZUP sicer izrecno ne določa. Zato je treba z vidika načela poštene uporabe procesnih pravic (11. člen ZUP)17 analogno uporabiti pravilo iz 36. člena ZUP, ki med drugim določa, da mora uradna oseba, ki naj bi odločila v določeni upravni zadevi, takoj, ko izve za kakšen izločitveni razlog, to sporočiti organu, pristojnemu za odločanje o izločitvi.18 Stališče, da mora tako tudi stranka izločitev uradne osebe zahtevati takoj, ko izve za odklonitveni razlog, pa izhaja tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča.19

23. Skladno z navedenim lahko torej kandidat, ki v postopku pred Sodnim svetom ni bil izbran, bistveno kršitev določb postopka v zvezi z izločitvijo člana Sodnega sveta uveljavlja v tožbi v upravnem sporu, saj zoper odločbo Sodnega sveta nima drugega pravnega varstva. Le če bi mu bilo mogoče očitati, da je ravnal v nasprotju z načelom poštene uporabe procesnih pravic (11. člen ZUP), mu sodišče pravnega varstva zaradi te kršitve ne bi smelo nuditi. Na podlagi smiselne uporabe določbe 37. člena ZUP so namreč kandidati v postopku pred Sodnim svetom upravičeni predlagati izločitev članov senata tudi sami. Vendar pa to ni le njihova pravica, temveč se v primeru, če jim je odklonitveni razlog poznan že pred izdajo odločbe, od njih utemeljeno pričakuje, da bodo zahtevo za izločitev tudi postavili. Vprašanje, ali je tožeča stranka v obravnavanem primeru zlorabila svoje pravice, pa sicer ni predmet preizkusa v tem revizijskem postopku.20

O kriterijih za presojo nepristranskosti Sodnega sveta

24. Ustavno sodišče je v odločbi Up-1094/18 z dne 21. 2. 2019 že sprejelo stališče glede vprašanja nepristranskosti pri odločanju Sodnega sveta, vendar le načelno, ne pa vsebinsko. Tako je poudarilo, da zahteva po nepristranskem odločanju članov Sodnega sveta izhaja iz 22. člena Ustave, nepristranskost pa se presoja po kriterijih iz 23. člena Ustave, pri čemer mora biti pri odločanju Sodnega sveta zagotovljena tako subjektivna kot tudi objektivna nepristranskost.

25. Drži sicer revidentova navedba, da ima Sodni svet poseben ustavnopravni položaj in z Ustavo določeno sestavo.21 Takšna sestava Sodnega sveta je namenjena predvsem temu, da bi v največji možni meri zmanjševala ali izključevala vplive politike in drugih družbenih skupin na Sodni svet, hkrati pa tudi preprečevala, da se sodna veja oblasti postavlja sama.22 Ni pa mogoče sprejeti stališča, da bi že sestava Sodnega sveta sama po sebi zagotavljala, da v videz nepristranskosti tega organa ne more biti poseženo v nobenem primeru.

26. Odločanje o izbiri kandidata, ki ga Sodni svet predlaga v izvolitev v sodniško funkcijo, tudi ni odločanje v upravni zadevi v smislu odločanja o pravicah, obveznostih in pravnih koristih s področja upravnega prava, saj ne obstoji pravica biti izvoljen v sodniško funkcijo, postopek izbire kandidata za mesto sodnika pa tudi nima narave spora med kandidati za sodniško mesto. Vendar pa je treba po presoji Vrhovnega sodišča kljub temu upoštevati, da imajo tudi v postopku pred Sodnim svetom jamstva nepristranskega odločanja in s tem poštenega postopka iz 22. člena Ustave poseben pomen.

27. Ker je torej nepristranskost odločanja eden izmed najpomembnejših vidikov poštenega postopka, zagotovljenega z 22. členom Ustave, ni mogoče pritrditi revidentu, da že sestava organa sama po sebi oziroma dejstvo, da Sodni svet odloča s kvalificirano večino, zagotavljata, da do dvoma v nepristranskost odločanja ne more priti.23 Tega ne zagotavlja niti s strani revidenta izpostavljena okoliščina, da so člani Sodnega sveta visoko kvalificirani in priznani strokovnjaki. Kot je poudarilo že Ustavno sodišče v citirani odločbi, je treba v vsakem primeru upoštevati, da sodelovanje člana, pri katerem niso bile odstranjene okoliščine, ki lahko prizadenejo videz nepristranskosti uradne osebe, pomeni kršitev videza nepristranskosti.24 Ni torej dovolj, da Sodni svet ravna in odloča nepristransko, ampak mora odločati v takšni vsakokratni sestavi, da ne obstajajo okoliščine, ki bi vzbujale dvom v njegovo nepristranskost. To pa pomeni, da tudi ustavno-zakonska ureditev glede sestave organa in kvoruma glede odločanja (ki pa npr. ne predvideva nadomeščanja članov Sodnega sveta ob izločitvah), kandidatom pravice do uveljavljanja ugovora nepristranskosti ne sme odvzeti, ampak mora zakonodajalec z ustrezno zakonodajo postopek med drugim urediti tudi tako, da je zagotovljena enaka obravnava vsakega kandidata pred nepristranskim organom.25 Glede na navedeno Vrhovno sodišče zaključuje, da so kriteriji in vodila, ki glede zahteve po nepristranskem odločanju sodišč izhajajo iz prvega odstavka 23. člena Ustave, enako uporabljiva tudi za druge postopke, v katerih se odloča o pravicah, dolžnostih in pravnih interesih.26

28. Pritrditi pa gre revidentu, da je treba pri presoji videza nepristranskosti članov Sodnega sveta upoštevati, da so člani Sodnega sveta kot pravni strokovnjaki vpeti v poklicno življenje, v katerem nujno prihajajo v stik tudi s potencialnimi kandidati. Po presoji Vrhovnega sodišča zato ni mogoče pričakovati, da bodo v relativno majhni skupnosti, kot je slovenska, odločali le o tistih kandidatih, s katerimi se sploh ne poznajo in z njimi niso nikoli sodelovali.27 Smiselno enako velja tudi za predsednika sodišča, pri katerem je razpisano prosto sodniško mesto, in ki oblikuje obrazloženo mnenje o ustreznosti kandidata, na katerega pa Sodni svet pri odločanju sicer ni vezan.28 Glede na navedeno je torej treba v vsakem posameznem primeru posebej presoditi (in tudi obrazložiti), za kakšno stopnjo poznanstva/sodelovanja gre in ali je ta stopnja takšna, da lahko v očeh razumnega človeka poraja resne pomisleke glede nepristranskega odločanja, tako s subjektivnega kot objektivnega vidika. Po presoji Vrhovnega sodišča lahko namreč le odnos med članom Sodnega sveta in kandidatom, ki (pozitivno ali negativno) odstopa od običajnih odnosov iz posameznega poklicnega okolja, privede do krnitve videza nepristranskosti.

29. Vrhovno sodišče ugotavlja, da izpodbijana sodba v tej smeri nima razlogov, zato nima razlogov o odločilnih dejstvih, saj Upravno sodišče ni opravilo subsumpcije ugotovljenega dejanskega stanja pod norme materialnega prava (druga alineja 24. člena Poslovnika o Sodnem svetu v zvezi z 22. in 23. členom Ustave). To pa pomeni, da Vrhovno sodišče ne more presoditi utemeljenosti revizije v tej smeri, saj sodba Upravnega sodišča zaradi neobrazloženosti v tem delu tega preizkusa ne omogoča. Gre torej za bistveno kršitev pravil postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi s tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1. Zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1), v katerem bo moralo Upravno sodišče to kršitev odpraviti.

K II. točki izreka

30. Odločitev o stroških revizijskega postopka se na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridrži za končno odločbo.

Glasovanje

31. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno.

-------------------------------
1 S to odločbo je Ustavno sodišče razveljavilo sodbo Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 15/2018 z dne 27. 3. 2018 in zadevo vrnilo temu sodišču v novo odločanje, v katerem je Upravno sodišče izdalo sedaj izpodbijano sodbo.
2 Prim. 7. člen veljavnega Poslovnika o Sodnem svetu.
3 Npr. tudi pri predlogu za dopustitev revizije z dne 7. 8. 2018, ki ga je revident vložil v obravnavani zadevi, je šlo le za kopijo dokumenta, podpisanega v elektronski obliki.
4 Podlaga za sprejem Poslovnika je bil tedaj veljavni četrti odstavek 28.a člena Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94, 45/95, 26/99 - ZPP, 38/99, 28/00, 26/01 - PZ, 56/02 - ZJU, 67/02, 16/04 - ZZZDR-C, 73/04, 72/05, 49/06 - ZVPSBNO, 127/06, 67/07, 45/08, 96/09, 86/10 - ZJNepS, 33/11, 75/12, 63/13, 17/15), ki je določal: S poslovnikom, ki ga sodni svet sprejme z dvotretjinsko večino vseh članov, se uredi postopek poteka sej in način odločanja v zadevah, ki niso zajete v drugem odstavku 28. člena tega zakona, ter druga vprašanja v zvezi z delom sodnega sveta.
5 Prim. 6. točko drugega odstavka 237. člena ZUP.
6 Prim. 4. točko prvega odstavka 237. člena ZUP.
7 Prim. 6. točko 260. člena ZUP.
8 Ta določa: V upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta.
9 Ta določa: V tožbi lahko tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.
10 Prim. J. Zobec v: Pravdni postopek, Zakon s komentarjem, 3. knjiga, GV založba, 2009, str. 233.
11 Da se v tožbi navedena nova dejstva in dokazi povezujejo s tožbenim razlogom zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (3. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1), na katerem temelji odločitev o materialnopravno določenem zahtevku oziroma odločitev o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi, izhaja tudi iz prvega odstavka 140. člena ZUP, po katerem mora stranka v upravnem postopku natančno, po resnici in določno navesti dejansko stanje, na katero opira svoj zahtevek (tako tudi N. Smrekar v: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba, 2019, str. 309).
12 Ta določa: Upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno.
13 Tako tudi N. Smrekar v: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba, 2019, str. 310.
14 Prim. odločbo Ustavnega sodišča Up-974/13-11 z dne 20. 11. 2014 (12. točka obrazložitve).
15 Prim. tudi sodbi Vrhovnega sodišča G 1/2011 z dne 22. 11. 2011 (13. točka obrazložitve) in I Up 605/2002 z dne 16. 3. 2005.
16 Prim. odločbi Ustavnega sodišča U-I-149/99-15 z dne 3. 4. 2003 (13. točka obrazložitve) in Up-346/04-12 z dne 11. 10. 2006 (12. točka obrazložitve). Ti odločitvi se sicer nanašata na kazensko pravno področje, vendar pa ureditev instituta izločitve v slovenski procesni zakonodaji sledi enakim načelom, zato je to stališče mogoče uporabiti tudi v upravnem postopku.
17 Ta določa: Stranke morajo pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice, ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek.
18 Tako tudi J. Podlipnik v: Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, 1. knjiga, 2020, str. 313.
19 Prim. sodbo Vrhovega sodišča I Up 605/2002 z dne 16. 3. 2005.
20 Prim. 371. člen ZPP, ki določa: Revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.
21 Prim. 131. člen Ustave, ki določa: "Sodni svet sestavlja enajst članov. Pet članov izvoli na predlog predsednika republike državni zbor izmed univerzitetnih profesorjev prava, odvetnikov in drugih pravnikov, šest članov pa izmed sebe izvolijo sodniki, ki trajno opravljajo sodniško funkcijo. Predsednika izberejo člani sveta izmed sebe."
22 Prim. komentar Ustave k 131. členu, M. Šorli v: Šturm, L., Komentar Ustave Republike Slovenije, Ljubljana, 2011, str. 1296.
23 Prim. tudi sodbo Vrhovnega sodišča U 7/2019 z dne 16. 12. 2019, 11. točka obrazložitve.
24 Prim. 9. in 11. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča Up-1094/18 z dne 21. 2. 2019.
25 Ta obveza zakonodajalca izhaja iz 22. člena Ustave (prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-468/06-14 z dne 17. 5. 2007, 12. točka obrazložitve).
26 V primeru odločanja o izbiri kandidata za sodniško mesto sicer res ne gre za odločanje v upravni zadevi v smislu odločanja o pravicah, obveznostih in pravnih koristih s področja upravnega prava, vendar pa je Ustavno sodišče že v odločbi Up-134/95 z dne 14. 3. 1996 pojasnilo, da predstavlja odločitev Sodnega sveta o tem, da se kandidata ne predlaga v izvolitev Državnemu zboru, odločitev o pravici posameznika iz tretjega odstavka 49. člena Ustave, iz katerega izhaja, da je vsakemu pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Glede na citirani 49. člen Ustave mora biti zakonska ureditev izvolitve v sodniško funkcijo in posledično tudi odločitev pristojnega organa v vsakem konkretnem primeru takšna, da zagotavlja, da je funkcija dostopna vsakemu kandidatu pod enakimi pogoji, pri čemer je zakonodajalec vezan neposredno na Ustavo, organi odločanja pa na Ustavo in zakon. Ustava tako kandidatu ne zagotavlja vnaprejšnje pravice, da ga Sodni svet predlaga v izvolitev, mu pa zagotavlja dostopnost funkcije pod enakimi pogoji kot vsem drugim kandidatom. To pa pomeni, da mora biti v postopku spoštovana tudi zahteva ustavnega procesnega jamstva nepristranskega odločanja.
27 Tudi Ustavno sodišče je v odločbi Up-217/15-13 z dne 7. 7. 2016 (22. točka obrazložitve) navedlo, da je lahko okoliščina, da je Republika Slovenija relativno majhna država, kjer so poznanstva ali povezave med udeleženci postopka bolj pogosta, v določenih primerih ustavnosodne presoje pravno upoštevna. Vendar pa v nobenem primeru to ne more upravičiti odstopa od temeljnih procesnih jamstev, ki jih zahteva pošten postopek.
28 Prim. 16. člen in sedmi odstavek 18. člena Zakona o sodniški službi (ZSS).


Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe
Ustava Republike Slovenije (1991) - URS - člen 22, 23, 23/1, 49, 49/3, 131
Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1 - člen 6, 6/1, 20, 20/3, 27, 27/1, 27/1-2, 52
Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP - člen 86, 86/4, 105, 105/3, 105b, 105b/2, 286, 335, 335-4, 339, 339/2, 339/2-14, 343, 343/3, 383
Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP - člen 11, 36, 37, 237, 237/1, 237/1-4, 237/2, 237/2-6, 260, 260/6
Zakon o elektronskem poslovanju in elektronskem podpisu (2000) - ZEPEP - člen 2, 2-3

Podzakonski akti / Vsi drugi akti
Poslovnik Sodnega sveta (2012) - člen 24, 24-1, 24-2, 27

Konvencije, Deklaracije Resolucije
Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) - člen 6

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.
Datum zadnje spremembe:
28.12.2020

Opombe:

P2RvYy0yMDE1MDgxMTExNDQyNDE5