<< Nazaj na seznam zadetkov
AAAArial|Times New Roman

Vrhovno sodišče
Gospodarski oddelek

VSRS sodba G 1/2014
ECLI:SI:VSRS:2015:G.1.2014

Evidenčna številka:VS4002663
Datum odločbe:20.01.2015
Senat:Vladimir Balažic (preds.), dr. Miodrag Đorđević (poroč.), mag. Marijan Debelak
Odločba US:Up-217/15-13 z dne 7. 7. 2016Sodba Vrhovnega sodišča G 1/2014 z dne 20. 1. 2015 se razveljavi in zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.
Področje:VARSTVO KONKURENCE - UPRAVNI POSTOPEK
Institut:varstvo konkurence - postopek pred Uradom za varstvo konkurence upravni postopek - sklep o preiskavi - izločitev uradne osebe - odklonitveni razlog za izločitev uradne osebe - dvom v nepristranskost uradne osebe - zloraba procesnih pravic

Jedro

V nasprotju z namenom instituta izločitve bi bilo, da bi stranka, kljub temu da za obstoj odklonitvenih razlogov ve, z njihovim uveljavljanjem lahko čakala do faze postopka, ko bi lahko izključno preko instituta izločitve organu de facto preprečila učinkovito nadaljevanje postopka. Špekulativno ravnanje stranke pri (ne)podajanju zahteve za izločitev zato predstavlja zlorabo procesnih pravic in ne more biti pravno varovano.

Šele po koncu zbiranja dokazov za določeno dejstvo (ter ugotavljanja morebitnih novih dejstev) je mogoče, upoštevaje vsak dokaz posebej in vse dokaze v medsebojni povezavi, opraviti končno subsumpcijo dejstev pod pravno normo ter sprejeti končno odločitev. Šele v tem delu postopka lahko pride do izraza morebitna pristranskost odločevalca, saj njegova seznanjenost z okoliščinami izven nabora dokaznega gradiva ali njegov osebni odnos do stranke lahko vplivata na percepcijo in interpretacijo dokazov.

Za izločitev predstojnika oziroma uradne osebe iz odklonitvenih razlogov podan resen dvom o njeni (subjektivni) nepristranskosti. Upoštevaje nizko stopnjo subjektivne presoje okoliščin, na podlagi katerih se uvedeta postopek in preiskava, bi morala tožnica z visoko stopnjo konkretizacije navesti dejstva, ki naj bi že v tej fazi postopka utemeljevala dvom v nepristranskost uradne osebe.

Izrek

Tožba zoper sklep o preiskavi se zavrne.

Obrazložitev

Dosedanji potek postopka 1. Tožnica je vložila zahtevo za sodno varstvo zoper sklep o preiskavi št. 306-25/2010-272, ki ga je 4. 10. 2010 izdal Urad Republike Slovenije za varstvo konkurence (sedaj Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence; v nadaljevanju Urad) na podlagi določbe 28. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju ZPOmK-1), ter zahtevo za sodno varstvo zoper delno odločbo Urada št. 306-25/2010-537 z dne 23. 3. 2012. S sklepom o preiskavi je Urad tožnici odredil, da mora pooblaščenim osebam Urada omogočiti, da opravijo preiskavo na sedežu podružnice in v drugih prostorih, v katerih tožnica ali drugo podjetje po njenem pooblastilu opravlja posle in dejavnosti, povezane z gradbenimi storitvami. Z delno odločbo pa je bilo ugotovljeno, da je 16 podjetij, med njimi tudi tožnica, v zvezi s projekti nacionalnega programa izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji sodelovalo v omejevalnem sporazumu, katerega cilj je bil preprečevanje, oviranje ali izkrivljanje konkurence na ozemlju Republike Slovenije, s čimer so kršila 6. člen Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence ter 81. člen Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (zdaj 101. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije).

2. Vrhovno sodišče je s sodbo G 20/2012-12 z dne 24. 9. 2013 razsodilo, da se tožba zoper sklep o preiskavi zavrne (I. točka izreka), medtem ko je izpodbijano delno odločbo Urada v delu, ki se je nanašal na tožnico, odpravilo in zadevo v tem delu vrnilo Uradu v novo odločanje (II. točka izreka v povezavi s popravnim sklepom G 20/2012-15 z dne 13. 2. 2014). Odločilo je tudi o stroških postopka (III. točka izreka).

3. Tožnica je zoper sodbo Vrhovnega sodišča vložila ustavno pritožbo. Ustavno sodišče je z odločbo Up-974/13-11 z dne 20. 11. 2014 razveljavilo I. točko izreka sodbe Vrhovnega sodišča, v kateri je slednje zavrnilo tožbo zoper sklep o preiskavi, ter zadevo v tem delu vrnilo Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.

O tožbi zoper sklep o preiskavi

4. Tožničina zahteva za sodno varstvo zoper sklep o preiskavi temelji na očitku, da je pri izdaji tega sklepa sodelovala uradna oseba (tedanji direktor Urada A. A.), ki bi morala biti izločena. Omenjeni naj bi bil namreč do leta 2005 pooblaščenec oziroma pravni svetovalec tožnice ter naj bi ji svetoval tudi v postopkih javnega naročanja in pri razpisih, ki so bili kasneje predmet postopka pred Uradom. Sklep o preiskavi naj bi bil nezakonit, ker ga je izdala oseba, ki naj bi bila pristranska, oziroma opisane okoliščine vzbujajo najmanj resen sum o njeni pristranskosti. Gre za tožbeni razlog po 2. točki prvega odstavka 271. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi s 6. točko drugega odstavka 237. člena ZUS-1. Tožnica je pojasnila, da je že v izjavi z dne 4. 2. 2011 Urad opozorila, da je bil A. A. uradna oseba, ki bi morala biti izločena, vendar pa njegove izločitve ni zahtevala, saj v danem trenutku ni bil več direktor Urada. Namesto tega je zahtevala razveljavitev sklepov, pri izdaji katerih je sodeloval, in sicer v delih, ki so se nanašali nanjo, ter ustavitev postopka proti njej. Podredno pa je predlagala izločitev vseh dokumentov, pridobljenih v preiskavi pri njej, oziroma njihovo neupoštevanje pri izdaji odločb. Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada) naj bi zato neupravičeno (mimo zahtevka) odločala o njenem predlogu kot o predlogu za izločitev uradne osebe, saj takega predloga tožnica ni nikoli podala.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo v zvezi z domnevno nezakonitostjo sklepa o preiskavi iz razloga, ker naj bi ga izdala uradna oseba, ki bi morala biti izločena, vztrajala, da je v okviru postopka pred Uradom pravilno obravnavala zahtevo tožnice kot zahtevo za izločitev uradne osebe, da torej ni bilo odločeno brez predloga stranke. Dodatno je navedla, da tožnica ni navedla dovolj konkretno, s kakšnimi konkretnimi informacijami naj bi bil A. A. seznanjen, na katerih konkretnih projektih je tožnico zastopal in kako naj bi to vplivalo na vodenje postopka. Itak pa naj bi bila izdaja spornih aktov oprta zgolj na podatke, ki jih je toženka pridobila med opravljanjem preiskav pri drugih gradbenih podjetjih.

6. Ustavno sodišče je v odločbi Up-974/13-11 z dne 20. 11. 2014 poudarilo, da za meritoren preizkus pravnega sredstva ne smejo biti postavljene pretežke formalne ovire, saj to lahko poseže v pravico dostopa do sodnega varstva iz 23. člena Ustave Republike Slovenije.(1) Stališče Vrhovnega sodišča, zavzeto v sodbi G 20/2012-12 z dne 24. 9. 2013, da bi morala tožnica že v postopku pred Uradom zahtevati izločitev A. A. in da bi bila lahko s tožbo uspešna le, če bi bila njena zahteva tam neutemeljeno zavrnjena,(2) je zato Ustavno sodišče označilo za pretirano omejujoče.(3)

7. Po določbi prvega odstavka 37. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) lahko stranka zahteva izločitev uradne osebe, kadar druge okoliščine (poleg tistih iz 35. člena ZUP) vzbujajo dvom o njeni nepristranosti. »Druge okoliščine« so odklonitveni razlog za izločitev uradne osebe. Slednja torej velja za nepristransko, dokler ta domneva v postopku ni izpodbita.(4) Okoliščine, ki jih v tožbi izpostavlja tožnica in ki naj bi utemeljevale izločitev A. A., bi lahko ustrezale »drugim okoliščinam«. Tožnica sicer tudi zatrjuje,(5) da gre za izločitveni razlog po 1. točki prvega odstavka 35. člena ZUP, ki med drugim določa, da predstojnik oziroma pooblaščena uradna oseba organa ne sme odločati ali opravljati posameznih dejanj v postopku, če je v zadevi, o kateri teče postopek, pooblaščenec stranke. Vendar pa ta trditev ni utemeljena, saj se omenjena določba nanaša na situacijo, ko je predstojnik oziroma uradna oseba v času odločanja oziroma oprave posameznih dejanj še vedno strankin pooblaščenec, A. A. pa v času izdaje izpodbijanega sklepa ni bil več tožničin pooblaščenec.

8. Namen instituta izločitve predstojnika oziroma pooblaščene uradne osebe je zagotovitev (subjektivno in objektivno) nepristranskega odločanja in opravljanja posameznih dejanj v postopku.(6) V interesu strank pa tudi v interesu ekonomičnosti samega postopka (ki spada med temeljna načela upravnega postopka)(7) je, da se to vprašanje razreši v čim zgodnejši fazi postopka, saj izločitev velja »za naprej«(8). To je še zlasti pomembno, ker dejstvo, da je v postopku odločala ali opravljala posamezna dejanja oseba, ki bi morala biti izločena, lahko vpliva na veljavnost že sprejetih odločitev oziroma opravljenih dejanj. Predpisi zato pogosto tudi izrecno določijo, do katere točke v postopku je izločitev še mogoče zahtevati. ZUP take izrecne določbe sicer ne vsebuje, vendar pa je sprejeto stališče, da mora stranka izločitev zahtevati takoj, ko izve za izločitveni razlog.(9) Dolžnosti upravnega organa, da ravna v skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) ter da strankam omogoči čim lažje varstvo in uveljavljanje njihovih pravic (7. člen ZUP), stoji na drugi strani dolžnost strank, da pošteno uporabljajo pravice, ki so jim priznane (11. člen ZUP). Stranka si mora zato prizadevati, da je uradna oseba, v katere nepristranskost dvomi, iz odločanja oziroma opravljanja posameznih dejanj v postopku čim prej izločena.(10)

9. V nasprotju z namenom instituta izločitve bi bilo, da bi stranka, kljub temu da za obstoj odklonitvenih razlogov ve, z njihovim uveljavljanjem lahko čakala do faze postopka, ko bi lahko izključno preko instituta izločitve organu de facto preprečila učinkovito nadaljevanje postopka. Kadar Urad opravi nenapovedano preiskavo, ker sicer ni mogoče doseči njenega namena,(11) bo v primeru kasnejše razveljavitve odločb in procesnih dejanj, od oprave katerih je minilo že dlje časa, ponavljanje teh procesnih dejanj v večini primerov nemogoče oziroma neuspešno. Špekulativno ravnanje stranke pri (ne)podajanju zahteve za izločitev zato predstavlja zlorabo procesnih pravic in ne more biti pravno varovano.

10. V obravnavanem primeru tožnica zahteve za izločitev res ni mogla podati pred izdajo sklepa o preiskavi oziroma pred opravljanjem preiskave, saj ji je bil sklep o preiskavi vročen skupaj s sklepom o uvedbi postopka šele tik pred začetkom opravljanja preiskave. Ravno tako je treba pritrditi, da kasneje podana zahteva za izločitev ne bi sama po sebi mogla vplivati na prej izdane upravne akte. Vendar pa tožnica zahteve za izločitev sploh ni podala (kar izrecno tudi sama priznava), kljub temu da se je s hkratno vročitvijo sklepa o uvedbi postopka in sklepa o preiskavi postopek šele začel in da takrat ni mogla vedeti, da bo A. A. kot direktor Urada kasneje odstopil;(12) torej je lahko utemeljeno pričakovala, da bo kot predstojnik organa še naprej (so)podpisnik izdanih odločb. Hkrati je že ob vročitvi spornega sklepa vedela za obstoj odklonilnih razlogov za izločitev. To dejstvo kaže na to, da bodisi okoliščin, ki jih sedaj s tožbo uveljavlja kot izločitvene razloge, ni sprejela kot takšnih, ki bi (lahko) vplivale na nepristranskost A. A., bodisi da je tendenciozno čakala na končni izid postopka, kar pa (slednje) nasprotuje obrazloženemu čim prejšnjemu uveljavljanju razlogov za izločitev.

11. Tožnica poskuša svoje trditve podkrepiti tudi s tem, da naj bi Vrhovno sodišče v sklepu G 6/2012-2 z dne 26. 3. 2013 samo zavzelo stališče, da naj bi tožnica hkrati z izpodbijanjem končne odločbe Urada imela pravico uveljavljati tudi nezakonitost sklepa o uvedbi postopka in sklepa o preiskavi. Vrhovno sodišče je v omenjenem sklepu res zavzelo stališče, da ZPOmK-1 dopušča sodno varstvo zoper sklep o uvedbi postopka in sklep o preiskavi (šele) v postopku sodnega varstva zoper končno odločbo ter da izpodbijanje obravnavanih sklepov (mišljena sta izpodbijana sklepa Vlade o zavrnitvi zahteve za izločitev direktorja Urada) ni procesna predpostavka za izpodbijanje zakonitosti končne odločbe. Pri tem pa tožnica spregleda (oziroma namenoma prezre), da je bilo to stališče zavzeto v kontekstu njenih trditev, da sta izpodbijana Vladna sklepa izdana neutemeljeno, ker naj bi sama sploh ne zahtevala izločitve direktorja Urada, temveč razveljavitev sklepa o preiskavi. Ker ima slednje možnost uveljavljati v postopku sodnega varstva zoper končno odločbo, je Vrhovno sodišče pojasnilo, da zato niti s tega vidika ni bil podan njen pravni interes za izpodbijanje sklepov Vlade.(13) Vendar pa se Vrhovno sodišče s tem ni opredelilo do pravne pomembnosti dejstva, da tožnica zahteve za izločitev direktorja ni (nikoli) podala.

12. Sicer pa je treba pojasniti, da sta tako sklep o uvedbi postopka kot tudi sklep o preiskavi procesni odločitvi, na podlagi katerih se šele začne zbirati dokazno gradivo, ki bo podlaga za sprejem končne odločitve o (ne)obstoju kršitve pravil o varstvu konkurence. Z njima se še ne posega v pravice oziroma v pravni položaj preiskovanca.(14) V trenutku izdaje sklepa o preiskavi predstojnik organa oziroma druga uradna oseba torej še ne razpolagata z dokazi, k oceni katerih bi lahko pristopila s predsodki in posledično sprejela pristransko končno vsebinsko odločitev.(15) Zato je v tej fazi postopka pojmovno težko govoriti o njuni (ne)pristranskosti. Uvedbi postopka in preiskave sicer temeljita na vednosti organa o določenem ravnanju podjetja, ki verjetno izkazano krši zakonske določbe o varstvu konkurence, oziroma pri organu vzbudi utemeljen sum, da je do take kršitve prišlo. Vendar pa je vednost o tem ravnanju zgolj vednost o objektivnem dejstvu. Šele po koncu zbiranja dokazov o obstoju tega dejstva (ter ugotavljanja morebitnih novih dejstev) je mogoče, upoštevaje vsak dokaz posebej in vse dokaze v medsebojni povezavi, opraviti končno subsumpcijo dejstev pod pravno normo ter sprejeti končno odločitev. Šele v tem delu postopka lahko pride do izraza morebitna pristranskost odločevalca, saj njegova seznanjenost z okoliščinami izven nabora dokaznega gradiva ali njegov osebni odnos do stranke lahko vplivata na percepcijo in interpretacijo dokazov.

13. Tožnica v tožbi navaja, da naj bi bil A. A. kot nekdanji pooblaščenec oziroma odvetnik tožnice seznanjen z internimi in zaupnimi informacijami družb B., z njunim delovanjem in notranjo ureditvijo, ter da je tožnico zastopal prav pri poslih, ki so bili nato predmet postopka pred Uradom, zaradi česar naj bi ne bilo mogoče izključiti, da je imel do tožnice določen osebni odnos. Vrhovno sodišče na tem mestu ugotavlja, da tožnica v tožbi ne zanika, da naj bi bila sklep o uvedbi postopka in sklep o preiskavi utemeljena z informacijami oziroma dokumenti, ki jih je Urad pridobil v preiskavah pri drugih podjetjih, in ne zatrjuje, da naj bi bila utemeljena z informacijami, ki bi bile lahko znane samo A. A. kot posledica dejstva, da je nekdanji tožničin pooblaščenec. Vseeno pa vztraja, da je bilo njegovo domnevno vedenje o poslovanju družb B. pravno relevantno za odločanje v postopku. Drži sicer, kot navaja tožnica, da subjektivni odnos osebe do določenega listinskega dokaza ne more biti per se »inkorporiran« v ta dokaz. Subjektivni odnos lahko namreč pride do izraza šele pri oceni dokaza. Vendar pa je bilo že zgoraj pojasnjeno, da v zadevni fazi postopka še ne pride do ocene dokazov v pravem pomenu besede. Standard za uvedbo postopka in preiskave je mnogo nižji kot za sprejem končne odločitve. Zadostuje nabor informacij o ravnanju podjetja, ki objektivno kaže na možnost kršitve (oziroma na kršitev) določb o varstvu konkurence, oziroma pri organu vzbudi utemeljen sum o taki kršitvi. V obravnavanem primeru so bile te informacije (po zatrjevanju Urada) pridobljene iz neodvisnega vira - preiskav pri drugih podjetjih - in so same po sebi, brez obširne dokazne ocene, pri organu vzbudile utemeljen sum o kršitvah ter so posledično zadoščale za uvedbo postopka in preiskave. Šele v nadaljnjem postopku je organ ugotavljal, ali so bila dejstva, ki so bila povod za uvedbo postopka, resnična. Pri tem je treba poudariti, da je Urad kot varuh konkurence ravnal v skladu z zakonom, ko je ob obstoju okoliščin, ki so kazale na domnevno kršitev konkurenčnih pravil, uvedel preiskavo. Slednja je bila namreč poleg zahteve za posredovanje podatkov (27. člen ZPOmK-1) edino sredstvo, ki ga je Urad imel na voljo za ugotavljanje resničnosti omenjenih okoliščin ter za iskanje dejstev in dokazov.

14. Ne glede na vse pa je treba ugotoviti, da mora biti za izločitev predstojnika oziroma uradne osebe iz odklonitvenih razlogov podan resen dvom o njeni (subjektivni) nepristranskosti. Upoštevaje nizko stopnjo subjektivne presoje okoliščin, na podlagi katerih se uvedeta postopek in preiskava, bi morala tožnica z visoko stopnjo konkretizacije navesti dejstva, ki naj bi že v tej fazi postopka utemeljevala dvom v nepristranskost A. A. Zgolj trditev, da naj bi ta tožnici svetoval (tudi) v postopkih, ki so bili kasneje predmet preiskave pred Uradom, in da naj bi bil »okužen« z vedenjem o notranjem poslovanju tožnice, zato po oceni naslovnega sodišča ne zadostuje, da bi bilo mogoče z verjetnostjo zaključiti, da je podan resen dvom o A. A. nepristranskosti. Niti sam sklep o preiskavi namreč ne kaže na to, da bi bile vzrok za njegov sprejem kakšne druge okoliščine kot tiste, do katerih je Urad prišel na podlagi neodvisnih virov.

15. Posledično je treba zaključiti, da v obravnavani zadevi na podlagi zatrjevanih okoliščin ni verjetno izkazan resen dvom v subjektivno nepristranskost A. A. Glede na samo naravo izpodbijanega sklepa o preiskavi pa na podlagi zatrjevanih okoliščin tudi ni zaznati razumnega dvoma v njegovo nepristranskosti v objektivnem smislu.

16. Iz zgoraj navedenih razlogov je Vrhovno sodišče tožbo zoper izpodbijani sklep o preiskavi (ponovno) zavrnilo.

---.---

Op. št. (1): Glej 9. točko obrazložitve.

Op. št. (2): Glej 14. točko obrazložitve.

Op. št. (3): Glej 12. točko obrazložitve.

Op. št. (4): Za razliko od izključitvenih razlogov za izločitev, ko velja neizpodbojna domneva, da je uradna oseba pristranska in zato v postopku ne more odločati.

Op. št. (5): V prvi pripravljalni vlogi z dne 21. 5. 2013, 171. in 172. točka.

Op. št. (6): Glej tudi komentar k 35. členu ZUP v: T. Jerovšek in ostali, Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem (Nebra, 2004), str. 165-166.

Op. št. (7): 14. člen ZUP se glasi:

» Postopek je treba voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko pravilno ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba.«

Op. št. (8): Glej tudi 11. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča Up-974/13-11 z dne 20. 11. 2014:

»[...] izločitev uradne osebe iz odločanja in opravljanja posameznih dejanj v upravnem postopku (ali drugem postopku, v katerem se uporablja ZUP) velja ''za naprej''.«

Op. št. (9): Tako tudi komentar k 37. členu ZUP v: T. Jerovšek in ostali, Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem (Nebra, 2004), str. 173.

Ustavno sodišče je pri odločanju o ustavnosti 41. člena Zakona o kazenskem postopku poudarilo, da je zahteva, naj stranka vloži zahtevo za izločitev takoj, ko izve za odklonilne razloge za izločitve sodnika, razumen pogoj, ki ne krni pravne učinkovitosti vložitve zahteve za izločitev (odločba U-I-149/99 z dne 3. 4. 2003, trinajsti odstavek). Ureditev instituta izločitve v slovenski procesni zakonodaji sledi enakim načelom, zato je to stališče Ustavnega sodišča mogoče uporabiti tudi v upravnem postopku.

Op. št. (10): Podobno sodba VS RS G 1/2011 z dne 22. 11. 2011, 13. točka obrazložitve.

Op. št. (11): Obstaja na primer nevarnost, da podjetje uniči ali predrugači iskane dokumente in podobno, zato je treba preiskavo opraviti pravočasno; velikega pomena pa je element presenečenja. Glej komentar k 28. členu ZPOmK-1 v: P. Grilc in ostali, Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence s komentarjem (GV založba, 2009), str. 316-317.

Op. št. (12): Izpodbijani sklep je bil tožnici vročen 4. 10. 2010, A. A. pa je mandat prenehal 31. 1. 2011.

Op. št. (13): Primarni razlog za zanikanje pravnega interesa je bil, da je A. A. kot direktorju Urada takrat že prenehal mandat.

Op. št. (14): Enako sklep VS RS I Up 358/2013 dne 2. 10. 2013, 17. točka obrazložitve.

Op. št. (15): ZPOmK-1, ki je veljal v času odločanja Urada v obravnavani zadevi, je določal, da sklep o preiskavi izda Urad. Od uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-1E) dalje pa odredbo za preiskavo izda sodišče na predlog Agencije.


Zveza:

ZUP člen 11, 35, 37. ZPOmK-1 člen 15, 28.
Datum zadnje spremembe:
25.07.2016

Opombe:

P2RvYy0yMDEyMDMyMTEzMDc0NjMy