<< Nazaj na seznam zadetkov
AAAArial|Times New Roman

Vrhovno sodišče
Upravni oddelek

VSRS Sodba X Ips 433/2014
ECLI:SI:VSRS:2015:X.IPS.433.2014

Evidenčna številka:VS1015318
Datum odločbe:16.12.2015
Opravilna številka II.stopnje:Sodba UPRS (zunanji oddelek v Celju) IV U 258/2013
Senat:Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj
Področje:UPRAVNI SPOR - ENERGETIKA
Institut:dovoljena revizija - varstvo pravnih pričakovanj - pomembno pravno vprašanje - obseg revizijske presoje v upravnem sporu

Jedro

Vrhovno sodišče o dovoljenosti revizije odloča na podlagi ZUS-1 ob primerni uporabi določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). V postopku odločanja o dovoljenosti revizije po 83. členu ZUS-1 pa procesno jamstvo obrazloženosti ni niti primarno niti odločilno. Vrhovno sodišče je v zvezi s tem že vzpostavilo obsežno prakso, iz katere je razvidno, na podlagi kakšnih zahtev bo revizijo dovoljevalo in s tem že doseglo stopnjo jasnosti in preglednosti, ki strankam omogoča jasno zavedanje njihovih procesnih možnosti glede dovoljenosti revizije.

Vrhovno sodišče mora kot revizijsko sodišče na pravilno uporabo materialnega prava po določbi 86. člena ZUS-1 paziti po uradni dolžnosti. Vendar pa ima navedeni preizkus v upravnem sporu svoje meje, saj je tudi kritika pravne presoje ugotovljenih dejstev lahko celovita le ob ustrezni revizijski trditveni podlagi, v postopku revizije pa se presoja tudi omejuje na obseg, ki izhaja iz dovoljenosti revizije kot vsebinske procesne predpostavke. To pomeni, da se v primeru, da je revizija dovoljena zaradi odgovora na pomembno pravno vprašanje (2. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1) tudi presoja sodišča v postopku revizije omejuje na trditveno podlago revidenta in okvir presoje, ki izhaja iz navedenega pomembnega pravnega vprašanja.

Načelo varstva zaupanja v pravo posamezniku in pravni osebi zagotavlja, da država pravnega položaja posameznika oziroma pravne osebe ne bo poslabšala arbitrarno, to je brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in posege, to načelo nima absolutne veljave.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo Javne agencije Republike Slovenije za energijo (v nadaljevanju JARSE), št. 136-05-0006/0006/2013/0308/2013 z dne 31. 5. 2013. S to odločbo je JARSE na podlagi 64.o člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ), prvega odstavka 207. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in določil Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Ur. l. RS, št. 37/09, 53/09, 68/09, 76/09, 17/10, 94/10, 43/11, 105/11, 43/12 in 90/12; v nadaljevanju Uredba), med drugim odločila, da se za električno energijo, proizvedeno v tam navedeni proizvodni napravi, proizvajalcu električne energije (tožeči stranki) dodeli podpora kot finančna pomoč za tekoče poslovanje iz 2. alineje četrtega odstavka 64.n člena EZ (1. točka izreka odločbe), da se proizvodna naprava uvršča v razred referenčnih stroškov 3.1 Referenčni stroški fotovoltaičnih proizvodnih naprav, ki so postavljene na stavbah 2012/M12, in Velikostni razred proizvodne naprave Mala iz Priloge I Uredbe, opredeljenih za mesec december 2012 (četrti odstavek 2. točke izreka odločbe), ter da je tožeča stranka dolžna v primeru prejema kakršnihkoli pomoči za proizvodno napravo, ki se lahko štejejo za subvencijo, v tam navedenem roku obvestiti JARSE, ki bo po prejemu obvestila dopolnila 2. točko izreka te odločbe v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Uredbe (6. točka izreka odločbe). Tožena stranka je z odločbo, št. 360-268/2013/3 z dne 16. 9. 2013, pritožbo tožeče stranke zoper prvostopenjsko odločbo kot neutemeljeno zavrnila (1. točka izreka odločbe), zavrnila pa je tudi zahtevek za povračilo stroškov tega postopka (2. točka izreka odločbe).

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi sodbe pritrjuje izpodbijani odločbi in njenim razlogom (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), glede tožbenih navedb pa med drugim dodaja, da je tožeča stranka sicer imela določena pričakovanja, vendar ni šlo za pričakovano pravico, v katero naj bi bilo poseženo. O pričakovani pravici je namreč mogoče govoriti, ko je pridobitev pravice tako gotova, da predstavlja zavarovan pridobitni položaj. Prvi odstavek 64.n člena EZ je določal le možnost dodelitve podpore, zato pridobitev pravice ne more biti gotova. Poleg tega je tožeča stranka podporo dobila, sporna je le njena višina, vendar tudi v tem pogledu ni bilo poseženo v njen pravni položaj, saj pred uveljavitvijo zadnje spremembe Uredbe ni bila prejemnica podpore, zanjo še ni zaprosila, niti elektrarna še ni pričela z delovanjem. Zavrnilo je tudi ugovore, ki so se nanašali na kršitev 2. člena, 44. člena in 155. člena Ustave RS, v nadaljevanju Ustava).

3. Zoper navedeno sodbo sodišča prve stopnje je tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje z vsemi tremi točkami drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Glede razlogov za utemeljenost revizije revidentka obsežno navaja, da je sodišče prve stopnje tako kot tožena stranka zmotno uporabilo materialno pravo, predvsem z uporabo neustavnih in nezakonitih podzakonskih predpisov, ki posegajo tudi v načelo pravne države (2. člen Ustave), prepoved retroaktivnosti (155. člen Ustave) in druge v reviziji navedene ustavne določbe. Revidentka predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in spremeni izpodbijano sodbo tako, da se tožbenemu zahtevku v celoti ugodi, sodba pa se glasi tako, da deloma nadomesti izpodbijani upravni akt tožene stranke skladno s predlogom revidentke. Ob tem tudi predlaga, da se toženi stranki naloži povrnitev in plačilo vseh stroškov revizijskega postopka in postopka v upravnem sporu. Priglaša stroške revizijskega postopka.

4. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

K I. točki izreka:

5. Revizija ni utemeljena.

6. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče začeti in tudi ne dovoliti. To stališče je skladno z Ustavo (glej npr. sklepe Ustavnega sodišča RS Up-858/08 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/08 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/08 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/08 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/08 z dne 17. 9. 2009).

7. Ureditev revizije ne le v pravdnem postopku, temveč tudi v upravnem sporu temelji na spoznanju, da v moderni pravni državi, zasnovani na delitvi oblasti in zavezani varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Vrhovno sodišče z vnaprejšnjim (ex ante) oblikovanjem vodil, vzniklih iz konkretnih primerov, pomembno prispeva h krepitvi enakosti pred zakonom in pravne varnosti(1). To poudarjeno velja v sistemu ZUS-1, na katerem temelji sodni nadzor nad upravo kot pomemben del ustavnega reda in delovanja pravne države (120. člen in 157. člen Ustave). Tudi v upravnem sporu je glede na položaj in vlogo Vrhovnega sodišča odločanje v reviziji usmerjeno primarno v precedenčno usmerjanje prakse sodišča prve stopnje in delovanja vseh upravnih organov, pri tem pa pogoji za dovoljenost revizije po ZUS-1 združujejo tako pogoje objektivnega pomena zadeve (2. točka drugega odstavka 83.člena ZUS-1), kot tudi teže prizadetosti položaja revidenta (1. in 3. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1).

8. Vrhovno sodišče o dovoljenosti revizije odloča na podlagi ZUS-1 ob primerni uporabi določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). V postopku odločanja o dovoljenosti revizije po 83. členu ZUS-1 pa procesno jamstvo obrazloženosti ni niti primarno niti odločilno. Vrhovno sodišče je v zvezi s tem že vzpostavilo obsežno prakso, iz katere je razvidno, na podlagi kakšnih zahtev bo revizijo dovoljevalo in s tem že doseglo stopnjo jasnosti in preglednosti, ki strankam omogoča jasno zavedanje njihovih procesnih možnosti glede dovoljenosti revizije. Vrednotenje teh zahtev v konkretnem primeru pa je kot presoja zakonskega prava v končni pristojnosti Vrhovnega sodišča samega(2) .

9. ZUS-1 določa, da je sklepe je treba obrazložiti, če je zoper njih dopustna pritožba ali če se z njimi odloči o pravnem sredstvu ter v drugih primerih, določenih s tem zakonom (drugi odstavek 72. člena ZUS-1). Vendar pa v primeru sklepa, ki ga sodišče izda v primeru, da revizijo zavrže kot nedovoljeno, ker niso izpolnjeni pogoji iz 83. člena ZUS-1, ne gre niti za sklep, zoper katerega je dopustna pritožba niti za sklep, s katerim je bilo vsebinsko odločeno o pravnem sredstvu(3) , drugih določb o obrazloženosti navedenega sklepa pa ZUS-1 ne vsebuje.

10. Zato niti z vidika ustavnih niti zakonskih zahtev Vrhovno sodišče ne vidi dolžnosti vsebinsko podrobneje obrazložiti odločitev o tem, da ne bo dovolilo revizije kot izrednega pravnega sredstva, ki ga človekove pravice ne terjajo(4). Tudi ob odsotnosti podrobnejše obrazložitve takega sklepa pa se v postopku njegove izdaje Vrhovno sodišče seveda vselej seznani z argumenti strank v postopku, ki se na dovoljenost revizije nanašajo, in opravi njihovo skrbno vsebinsko presojo. Odsotnost vsakokratne podrobne utemeljitve sklepa o zavrženju revizije zaradi nedovoljenosti, ki temelji na že oblikovani praksi in stališčih Vrhovnega sodišča, posledično ne pomeni, da je prišlo do arbitrarnega odločanja v nasprotju s prepovedjo sodniške samovolje iz 22. člena Ustave.

11. Vrhovno sodišče tudi ugotavlja, da je tako izvrševanje pristojnosti pri odločanju o dovoljenosti revizije nujno za učinkovito izvrševanje pomembne vloge Vrhovnega sodišča v upravnem sporu, saj z obrazlaganjem svojih odločitev o razlogih za nedovoljenost revizije ne sme biti še nadalje tako obremenjeno, da bi bila s tem okrnjena njegova temeljna vloga precedenčnega sodišča kot najvišjega sodišča v državi (127. člen Ustave)(5) , ta pa je v vsebinski presoji tistih zadev, ki pogoje za dovoljenost revizije izpolnjujejo. Le na ta način bo Vrhovnemu sodišču kot najvišji avtoriteti sodne oblasti glede razlage in uporabe zakona omogočeno izrekanje predvsem o pomembnih pravnih vprašanjih, s čimer zagotavlja razvoj prava prek sodne prakse(6).

12. Revidentka zatrjuje, da gre v obravnavani zadevi za več pomembnih pravnih vprašanj, vezanih na neustavnost Uredbe o spremembah Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije, (Ur. l. RS, št. 43/12, v nadaljevanju Uredba 43/12), Uredbe o spremembah Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije, (Ur. l. RS, št. 90/12, v nadaljevanju Uredba 90/12), in odločbe tožene stranke.

13. Po presoji Vrhovnega sodišča je revidentka izpolnila pogoj za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, v delu, v katerem zastavlja vprašanje ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov (Uredbe 43/12 ter Uredbe 90/12) in sicer njihove skladnosti z varstvom upravičenih pravnih pričakovanj kot delom načela pravne države (2. člen Ustave Republike Slovenije, v nadaljevanju Ustava). S tem je revidentka vzpostavila tudi vprašanje ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega upravnega akta v delu, ki je izdan na njuni podlagi.

14. Glede ostalih pravnih vprašanj ustavnosti oziroma zakonitosti Vrhovno sodišče poudarja, da revidentka ni izkazala njihove pomembnosti, da bi jih Vrhovno sodišče v postopku obravnavalo po vsebini. Kakšne so zahteve za to, da se določeno pravno vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča (npr. sklepi X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 660/2008 z dne 14. 11. 2010).

15. Revizija tudi ne izpolnjuje vrednostnega pogoja iz 1. točke drugega 83. člena ZUS-1, ker ne gre za zadevo, v kateri bi bila odločitev o pravici ali obveznosti izražena v denarni vrednosti(7). Zahteve za dovoljenost revizije po citirani zakonski določbi izhajajo iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 473/2007 z dne 13. 2. 2008, X Ips 137/2008, z dne 19. 3. 2008, in X Ips 198/2011 z dne 5. 4. 2012 in X Ips 242/2012 z dne 21. 3. 2013).

16. Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 212/2008 z dne 4. 11. 2010, X Ips 85/2009 z dne 19. 8. 2010 in X Ips 148/2010 z dne 19. 8. 2010) mora revident obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati. Revidentka pa s svojimi splošnimi in neizkazanimi navedbami (o uvedbi insolvenčnih postopkov zaradi zatrjevane razlike v višini ustrezne podpore, itd.) izpolnjevanja tega pogoja v obravnavani zadevi ni izkazala.

17. Vrhovno sodišče mora kot revizijsko sodišče na pravilno uporabo materialnega prava po določbi 86. člena ZUS-1 paziti po uradni dolžnosti. Vendar pa ima navedeni preizkus v upravnem sporu svoje meje, saj je tudi kritika pravne presoje ugotovljenih dejstev lahko celovita le ob ustrezni revizijski trditveni podlagi(8), v postopku revizije pa se presoja tudi omejuje na obseg, ki izhaja iz dovoljenosti revizije kot vsebinske procesne predpostavke. To pomeni, da se v primeru, da je revizija dovoljena zaradi odgovora na pomembno pravno vprašanje (2. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1), tudi presoja sodišča v postopku revizije omejuje na trditveno podlago revidenta in na okvir presoje, ki izhaja iz navedenega pomembnega pravnega vprašanja (86. člen ZUS-1 v povezavi z 371. členom ZPP, ki se po 22. členu ZUS-1 primerno uporablja v upravnem sporu).

18. Revidentka pri utemeljevanju revizije navaja, da je pri odločanju tožene stranke ter sodišča prve stopnje prišlo do kršitev materialnega prava s tem, da sta Uredba 43/12 in Uredba 90/12 zaradi svoje neustavnosti privedli do izdaje nepravilne in nezakonite odločbe tožene stranke, s tem pa do posega v pravni položaj revidentke. Pomembno pravno vprašanje, ki daje okvir revizijski presoji, pa se nanaša zatrjevano kršitev 2. člena Ustave, torej na varstvo upravičenih pravnih pričakovanj, ki ga zagotavlja Ustava in ki naj bi bilo prizadeto s sprejemom navedenih podzakonskih predpisov. Ob tem Vrhovno sodišče poudarja, da ne gre za vprašanje prave retroaktivnosti navedenih predpisov, saj se uporaba nobene od navedenih Uredb ne razteza na čas pred začetkom njune veljave, izdani konstitutivni upravni akt pa temelji na dejanskem stanju, ki je veljalo ob izdaji odločbe in se ne navezuje na zaključeno preteklo dejansko stanje(9) , zato zatrjevanje kršitve 155. člena Ustave ni podano. Neustavnost revidentka utemeljuje tudi s kršitvami, ki po presoji Vrhovnega sodišča očitno niso podane (npr. kršitve 154. člena Ustave in kršitve 44. člena Ustave) in niso odpirale pomembnih pravnih vprašanj, zato se Vrhovno sodišče do njih ni opredeljevalo(10).

19. Ustavno sodišče je pri razlagi vsebine 2. člena Ustave že večkrat pojasnilo, da Ustava ne preprečuje, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti načelu varstva zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države iz 2. člena Ustave. Načelo varstva zaupanja v pravo posamezniku in pravni osebi zagotavlja, da država pravnega položaja posameznika oziroma pravne osebe ne bo poslabšala arbitrarno, to je brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in posege, to načelo nima absolutne veljave. V večji meri kot posamezne človekove pravice je dostopno možnim omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med to in drugimi ustavnimi dobrinami treba v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin (ali načelu varstva zaupanja v pravo ali načelu prilagajanja prava družbenim razmeram) je v posameznem primeru treba dati prednost.(11) Pri tem je treba upoštevati, ali so bile sporne spremembe relativno predvidljive in ali so prizadeti s spremembo lahko vnaprej računali ter kakšni so teža spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani in javni interes, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani(12). Načelo pravne varnosti (kot eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave) tako ne zagotavlja nespremenljivosti pravne ureditve, terja pa ustrezno dolg čas, da se naslovljenci pravnih norm lahko prilagodijo na spremenjene razmere(13).

20. Glede na to, da so po 125. členu Ustave sodniki pri svojem delu neodvisni, ter vezani na ustavo in zakon, vključuje presoja pravilne uporabe materialnega prava tudi presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov, ki jih je tožena stranka uporabila pri svojem odločanju, če to izhaja iz posameznega primera dovoljene revizije. Sodišču tudi ni treba prekiniti postopka sojenja in začeti postopka pred Ustavnim sodiščem, če meni, da je podzakonski predpis neskladen z zakonom, temveč takega predpisa pri svoji odločitvi ne uporabi (exceptio illegalis). Glede na 2. člen Ustave je torej Vrhovno sodišče moralo presoditi, ali je s sprejemom in uveljavitvijo Uredbe 43/12 in Uredbe 90/12 Vlada arbitrarno, brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu, poslabšala pravni položaj revidentke.

21. Iz dejanskega stanja, ugotovljenega v postopku pred toženo stranko in sodiščem prve stopnje, na katero je Vrhovno sodišče pri svojem odločanju vezano, izhaja, da je revidentka proizvajalec električne energije, ki je bila prvič priklopljena na elektroenergetsko omrežje dne 28. 12. 2012, kar šteje za začetek proizvodnje električne energije. Vlogo za dodelitev podpore je revidentka vložila dne 5. 4. 2013, odločba organa prve stopnje pa je bila izdana dne 31. 5. 2013. Tožena stranka in sodišče prve stopnje sta pri svoji presoji glede pravilne uporabe materialnega prava izhajala iz pravnega stanja, ki je veljalo ob času odločanja tožene stranke na prvi stopnji, torej tudi ob upoštevanju ureditve, ki vključuje vse spremembe, vključno s tistimi, ki jih je določila Uredba 90/12.

22. Vrhovno sodišče šteje, da je revidentka kot proizvajalka električne energije od 28. 12. 2012 dalje v določenem obsegu imela upravičena pravna pričakovanja, ki so varovana z 2. členom Ustave. Vse od sprejema in uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 70/08, EZ-C) v letu 2008 dalje, pa do prenehanja veljavnosti EZ v letu 2014, s tem pa tudi ob začetku proizvodnje električne energije revidentke v letu 2012, je bilo po veljavni zakonski ureditvi in sprejetih podzakonskih predpisov določeno in urejeno dodeljevanje podpore za finančno pomoč za tekoče poslovanje v primeru proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije (64.n člen EZ). Revidentka je tako ob pričetku obratovanja njene proizvodne naprave upravičeno pričakovala, da ji bo pripadala podpora za tekoče poslovanje pri proizvodnji električne energije iz 64.n člena EZ. Pri tem Vrhovno sodišče ne sledi razlagi sodišča prve stopnje, da je varstvo upravičenih pravnih pričakovanj omejeno na primere, ko je pridobitev pravice tako gotova, da prestavlja zavarovan pridobitni položaj, temveč je glede na okoliščine primera treba ugotoviti, ali je glede na podano dejansko in pravno stanje lahko nastalo utemeljeno zaupanje določene osebe (in s tem njen pravno varovan položaj po 2. členu Ustave), da bo določen predpis uporabljen pri ureditvi razmerij, ki iz nastalih okoliščin izhajajo. Vendar po drugi strani Vrhovno sodišče zavrača navedbe revidentke, da je iz teh upravičenih pravnih pričakovanj že nastala pridobljena pravica, saj je bila ta pravica dodeljena šele s konstitutivnim upravnim aktom tožene stranke, s katerim je bilo o vlogi revidentke odločeno, torej dne 31. 5. 2013.

23. Vrhovno sodišče pa ne more pritrditi navedbam revidentke, da je do posega v njena upravičena pravna pričakovanja prišlo s sprejemom in uveljavitvijo Uredbe 43/12 in Uredbe 90/12, ki sta z vsebovanimi spremembami tega podzakonskega akta določili drugačno višino podpore v obliki finančne pomoči za tekoče poslovanje. Iz dejanskega stanja zadeve izhaja, da sta bili Uredba 43/12 in Uredba 90/12 sprejeti in uveljavljeni pred trenutkom izdaje odločbe ter tudi pred trenutkom, ko je revidentka začela s proizvodnjo električne energije, ki je bil relevanten tudi pri odločanju o dodelitvi podpore s strani tožene stranke. Zgolj dejstvo, da je bilo v Uredbi po spremembah v letu 2011 (Uradni list RS, št. 105/2011) že izrecno urejena tudi višina referenčnih stroškov za leto 2012 ne pomeni, da bi Vlada navedene ureditve sploh ne smela spreminjati, saj Uredba kot podzakonski predpis ne pridobi narave dokončno urejenega razmerja, kot to zmotno zatrjuje revidentka. Za upravičenost pravnih pričakovanj tudi ne zadošča subjektivno prepričanje revidentke, da se določen predpis ne bo spremenil, temveč mora biti tako zaupanje utemeljeno na določenih objektivnih okoliščinah (naravi razmerij, ki se urejajo s predpisom, čas veljavnosti ureditve, itd.). Tudi samo dejstvo, da je bila višina finančne pomoči že spremenjena v letu 2011, je kazalo na možnost sprememb glede ureditve tega vprašanja in objektivno zmanjševalo upravičenost pričakovanj v nespremenljivost navedenih razmerij(14). V danem primeru je revidentka pričela z opravljanjem proizvodnje električne energije, ki je kot gospodarska dejavnost po naravi stvari podvržena različnim spremembam in potrebam prilagajanja, tako zaradi spremembe razmer na trgu kot tudi ukrepov države in drugih nosilcev oblasti, zato je pričakovanje nespremenljivosti na tem področju toliko bolj vprašljivo. Posebnih objektivnih okoliščin in razlogov, zaradi katerih bi izkazovala upravičena pravna pričakovanja, pa revidentka niti ne navaja.

24. Ob tem tudi ne kaže prezreti, da je tudi v primeru posega v upravičena pravna pričakovanja tak poseg ustavno dopusten, če za to obstajajo utemeljeni razlogi v prevladujočem javnem interesu. Ne da bi se v to spuščalo pri obravnavi zadeve, pa Vrhovno sodišče za razjasnitev stališča vseeno poudarja, da sta tudi spoštovanje zavez, ki izhajajo iz prava in aktov EU, ali dejstvo omejenega obsega javnih, proračunskih sredstev, ki izvira iz objektivnih potreb in finančnega stanja države, lahko razloga, zaradi katerih se lahko upravičeno poseže v predvideno višino dodeljevanja finančnih sredstev za spodbude oziroma podpore na določenem področju, določeno s podzakonskim predpisom.

25. Revidentka se tudi moti v svojih navedbah, v katerih utemeljuje povezanost med sodelovanjem javnosti pri sprejemanju podzakonskih predpisov z varstvom upravičenih pravnih pričakovanj. Vključenost javnosti v postopek priprave predpisov sicer lahko vzpostavi ustrezna pričakovanja naslovnikov norm (in splošne javnosti) in pripravljenost na spremembe, vendar pa ga z vprašanjem pravne varnosti iz 2. člena Ustave ne kaže močneje povezovati. Opustitev takega postopka tako ne pomeni, da je s tem samo po sebi prišlo do poseganja v upravičena pravna pričakovanja naslovnikov norme, saj osebno in vsakokratno seznanjanje določenih adresatov (naslovnikov norme) ni ne konkretni namen ne vsebina takega postopka. Po drugi strani pa možnost sodelovanja splošne javnosti v postopku sprejemanja predpisa ne pomeni, da se tega postopka vselej udeležujejo tudi naslovniki norm, tako da bi bilo vprašljivo, če bi spregled javne objave predloga predpisa sam po sebi šteli za krivdno ravnanje, ki bi utemeljevalo vsakršno poseganje v pravna pričakovanja naslovnikov norme tega predpisa. Ob tem kaže tudi upoštevati, da je temeljna dolžnost Vlade in drugih organov izvršne veje oblasti, da s ciljem učinkovitega varstva javnega interesa sprejemajo podzakonske predpise, posamične akte in druge ukrepe, za to pa imajo tudi potrebno demokratično legitimacijo in odgovornost. Postopek, ki omogoča sodelovanje javnosti pri oblikovanju predpisov, je lahko koristen za večjo kakovost njihove vsebine in pridobitev potrebnih informacij za vrednotenje njihovih posledic, vendar pa ne sme ovirati navedene temeljne funkcije organov izvršne veje oblasti. Celo nasprotno - do neustavnosti ureditve sodelovanja javnosti pri sprejemanju podzakonskih predpisov bi prišlo v primeru, če za varstvo javnega interesa zaradi tovrstnih procesnih omejitev Vlada ne bi mogla pravočasno reagirati z ustrezno spremembo podzakonskega predpisa. Tudi zato opustitev takega postopka ne pomeni ne neustavnosti in ne nezakonitosti Uredb, kot to navaja revidentka(15).

26. Zgoraj povzete določbe predpisov, ki so bile podlaga za sprejem za revidentko spornih uredb, so jasne in ne potrebujejo posebne razlage. Enako stališče je Vrhovno sodišče sprejelo v številnih zadevah(16). Glede na vse navedeno revidentkino sklicevanje na kršitve določb Ustave RS na drugačno odločitev ne more vplivati.

27. Ker niso podani uveljavljani revizijski razlogi in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je moralo Vrhovno sodišče na podlagi 92. člena ZUS-1 revizijo zavrniti.

K II. točki izreka:

28. Ker je Vrhovno sodišče revizijo zavrnilo, revidentka v skladu s prvim odstavkom 165. člena in prvim odstavkom 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

----

(1) Glede pravdnega postopka tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-302/09, Up-1472/09, U-I-139/10, Up-748/10 z dne 12. 5. 2011 (Uradni list RS, št. 43/2011 in OdlUS XIX, 22 ), 13. točka obrazložitve in naslednje.

(2) Tudi Ustavno sodišče poudarja, da ni upravičeno presojati, ali Vrhovno sodišče zakonito uporablja določbe Zakona o upravnem sporu o dovoljenosti revizije. Zgolj z očitki o kršitvi materialnega prava ni mogoče utemeljiti kršitve človekove pravice. O tem izrecno v odločbi št. Up-267/11, U-I-45/11 z dne 3. 4. 2014.

(3) Tako Vrhovno sodišče s sklepom vsebinsko odloči v primeru sklepa, s katerim se razveljavi sodba sodišča prve stopnje v pritožbenem postopku oziroma reviziji npr. po 79. in 93. členu ZUS-1.

(4) Smiselno enako je ustaljeno stališče ESČP: v primerih, ko vrhovno sodišče oziroma najvišje sodišče v državi zavrne sprejem zadeve z utemeljitvijo, da za to ni pravne osnove, zahtevam iz prvega odstavka 6. člena EKČP zadosti že zelo omejena obrazložitev. Podrobno o praksi ESČP gl. pri A. Galič, Dostop do Vrhovnega sodišča v pravdnem postopku v novejši praksi ESČP, Pravna praksa št. 6–7 (2011), str. 7 in nasl.

(5) Tako tudi Ustavno sodišče v citirani odločbi št. U-I-302/09.

(6) Glej Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (ZPP-D), Poročevalec DZ, št. 21/08, ki se po 22. členu ZUS-1 primerno uporablja tudi v upravnem sporu. Primerjaj tudi A. Galič, Za reformo revizije v pravdnem postopku, Pravna praksa, št. 43 (2007), str. 26 in nasl.

(7) Tako tudi sklep US št. U-I-117/09, Up-501/09 z dne 28. 1. 2010.

(8) Tako Vrhovno sodišče tudi izrecno že v zadevi II Ips 328/2009 z dne 26. 08. 2009 glede uporabe 371. člen ZPP, ki je tedaj vseboval identično določbo kot 86. člen ZUS-1.

(9) Ob tem tudi ne kaže prezreti, da so določena relevantna dejstva, na katerih temelji izpodbijani upravni akt, nastala šele po sprejemu in uveljavitvi spornih podzakonskih predpisov, npr. začetek proizvodnje električne energije s strani revidentke.

(10) O vsebinsko podobnih vprašanjih, ki izvirajo iz presoje Vrhovnega sodišča v sorodnih zadevah dodeljevanja podpore električni energiji, se je Vrhovno sodišče že opredeljevalo npr. v zadevah X Ips 293/2014, X Ips 319/2014, X Ips 334/2014, X Ips 337/2014 in drugih.

(11) Odločba št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008.

(12) Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-11/07 z dne 13. 12. 2007.

(13) Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-128/08, Up-933/08 z dne 7. 10. 2009.

(14) Uredba je bila sicer do izdaje izpodbijanega upravnega akta spremenjena devetkrat.

(15) Obveznost sodelovanja javnosti pri pripravi podzakonskih predpisov je lahko urejena s posebnim zakonom, kar drugače zavezuje pripravljalce takih aktov in je lahko povezana tudi z vprašanjem skladnosti sprejetega podzakonskega predpisa z zakonom (npr. pri sprejemanju prostorskih aktov, glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-43/13 z dne 11. 4. 2013), vendar pri obravnavani zadevi ne gre za tovrsten primer.

(16) Tako odločitve citirane pod opombo št. 10.


Zveza:

URS člen 2, 22, 127, 157. ZUS-1 člen 22, 83, 86. EZ člen 64n.
Datum zadnje spremembe:
18.02.2016

Opombe:

P2RvYy0yMDE1MDgxMTExMzkwODE4