<< Nazaj na seznam zadetkov
AAAArial|Times New Roman

Vrhovno sodišče
Upravni oddelek

VSRS Sklep X Ips 10/2019
ECLI:SI:VSRS:2019:X.IPS.10.2019

Evidenčna številka:VS00029038
Datum odločbe:12.11.2019
Opravilna številka II.stopnje:UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) Sodba II U 466/2016
Datum odločbe II.stopnje:12.01.2018
Senat:Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman
Področje:KMETIJSTVO - USTAVNO PRAVO
Institut:posebni primeri odprave, razveljavitve in spremembe odločbe - sredstva prejeta od Agencije za kmetijske trge in razvoj podeželja - izplačilo priznanih sredstev - izvajanje nadzora - prepoved retroaktivne veljave predpisov - retroaktivna uporaba zakona - prava retroaktivnost - poseg v pravnomočno odločbo - ustavna odločba - dopuščena revizija - ugoditev reviziji

Jedro

Ustava sicer dopušča odpravo oziroma spremembo pravnomočnih odločb, če primere in postopek za odločanje o takšnih posegih določa zakon (158. člen), a je v povezavi z določbo 155. člena (prepoved povratne veljave pravnih aktov) in 2. člena Ustave tudi določbo 158. člena treba razlagati tako, da so posegi v pravnomočne odločbe praviloma dopustni le, ko zakon tak poseg predvidi še pred izdajo pravnomočne odločbe. Zakon, ki poseg v pravnomočno odločbo predvidi naknadno, sam po sebi sicer še ne učinkuje za nazaj, zato za njegovo ustavnost Ustava RS ne določa tako strogih pogojev, kot jih v 155. členu določa za retroaktivne zakone. Ker pa bi taka ureditev imela učinke, podobne retroaktivnim (poseg v pridobljene pravice), je prav tako dopustna le izjemoma in le ob posebej upravičenih razlogih.

Določba drugega odstavka 42. člena Zakona o kmetijstvu, kot je bila uveljavljena z novelo ZKme-1A (Uradni list RS, št. 57/2012), se ne uporablja za odločbe, ki so postale pravnomočne pred dnevom njene uveljavitve, to je pred 28. 7. 2012. Ker se obravnavano izredno pravno sredstvo uporablja že za dokončne odločbe, pa se omenjeno stališče razteza tudi nanje, torej, da se izredno pravno sredstvo ne uporablja za odločbe, ki so postale dokončne pred 28. 7. 2012.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 466/2016-19 z dne 12. 1. 2018 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Upravno sodišče Republike Slovenije je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino tožbo zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju agencija), št. 3304-3/2016/1 z dne 3. 6. 2016 (v zvezi z odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano RS, št. 3304-3/2016-4 z dne 2. 11. 2016). Agencija je z navedeno odločbo v ponovljenem postopku (po sodbi istega sodišča II U 391/2014-39 z dne 16. 12. 2015, s katero je bila odpravljena prejšnja odločba agencije z dne 15. 4. 2015) na podlagi drugega odstavka 42. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) odpravila svoje prejšnje odločbe, in sicer odločbi z dne 15. 6. 2011, odločbi z dne 9. 9. 2011, odločbo z dne 27. 7. 2012 in odločbi z dne 4. 9. 2012, in delno zavrnila tožničine zahtevke za povrnitev upravičenih stroškov za dejavnosti promocije vina na trgih tretjih držav za vinski leti 2010/2011 in 2011/2012 v skupni višini 243.696,63 EUR. Odločila je še, da mora tožnica zavrnjene zneske, ki jih prejela neupravičeno, vrniti v določenem roku, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. V obrazložitvi sodbe je prvostopenjsko sodišče pritrdilo ugotovitvam toženke, da je tožnica neupravičeno pridobila sredstva na podlagi računov, ki jih je priložila. Nadzorni organ (Carinska uprava Republike Slovenije, v nadaljevanju CURS) je namreč ugotovil, da storitve iz navedenih računov niso bile realizirane oziroma je bilo ugotovljeno, da ne gre za upravičene stroške in da torej namen transakcije ni bil dosežen, tožnica pa s priloženimi dokazili ni uspela dokazati obstoja poslovnih dogodkov in s tem temelja za povrnitev upravičenih stroškov za dejavnost v okviru ukrepa "podpora za promocijo vina na trgih tretjih držav" za leta 2010, 2011 in 2012. Ugotavlja, da tožnica nepravilnosti ne zanika, neutemeljeno pa se pri tem sklicuje na odgovornost podizvajalcev. Ker gre za kršitev določb Uredbe o ureditvi trga z vinom (Ur. l. RS, št. 69/08, 77/08, 27/09, 29/10 in 35/11) in Uredbe o ureditvi trga z vinom (Ur l. RS, št. 6/12), ki temeljita na Uredbi (ES) št. 479/2008, in zato tudi za kršitev predpisov Unije, je agencija utemeljeno uporabila izredno pravno sredstvo iz drugega odstavka 42. člena ZKme-1 (poseben primer odprave odločbe prve stopnje), na podlagi 17. člena istega zakona pa zahtevala vračilo neupravičeno izplačanih sredstev. Tožbeni očitek o retroaktivni veljavi navedene določbe 42. člena je sodišče zavrnilo, saj gre za procesno določbo, ki je v času izdaje izpodbijane odločbe že veljala.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 49/2018-4 z dne 28. 11. 2018 dopustilo revizijo glede vprašanja: "Ali se lahko določba drugega odstavka 42. člena Zakona o kmetijstvu uporablja retroaktivno tudi za pravnomočne odločbe, ki so bile izdane pred dnem njene uveljavitve?"

4. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo. Uveljavlja kršitev prvega odstavka 155. člena Ustave RS glede prepovedi povratne veljave pravnih aktov, saj se je za del odločb, ki so bile izdane in pravnomočne pred 28. 7. 2012, uporabila kasneje uveljavljena določba drugega odstavka 42. člena ZKme-1. Poudarja, da načelo pravnomočnosti iz 158. člena Ustave pomeni, da mora biti pravno razmerje, ki se je izrazilo v podelitvi sredstev upravičencu, pravno varovano dotlej, dokler se taka odločba ne spremeni po zakonsko določenem postopku. Agencija bi v obravnavani zadevi to morala storiti po določbah ZKme-1 in Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki se nanašajo na obnovo postopka. Sklicuje se še na 33. člen Ustave RS glede varstva pridobljenega pravnega položaja imetnika lastninske oziroma druge varovane premoženjske pravice. Gre za poseg v njene pridobljene pravice, saj mora biti posamezniku ob vročitvi odločbe že jasno, s katerimi rednimi ali izrednimi pravnimi sredstvi se lahko odločba izpodbija. Za dopustno povratno učinkovanje obravnavane določbe ZKme-1, ki za nazaj posega v zaključen pravni položaj, pa bi morali biti izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 155. člena Ustave RS, pri čemer izpostavlja javno korist, ki mora biti posebej ugotovljena in utemeljena že v zakonodajnem gradivu. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in odloči o povračilu stroškov revizijskega postopka.

5. Toženka je na revizijo odgovorila. Vendar odgovor ni vložen po odvetniku, niti ni izkazano, da ima njena pooblaščenka (M. M., vodja oddelka) opravljen pravniški državni izpit (drugi odstavek 22. člena ZUS-1). V vlogi se sicer sklicuje na generalno pooblastilo, ki pa je deponirano pri Upravnem sodišču Republike Slovenije pod št. Su 1809400/2009-15 in ne pri Vrhovnem sodišču. Poleg tega se je toženka na isto pooblastilo sklicevala že pri vložitvi odgovora na tožbo, ki ga je podpisala druga oseba (M. S.). Glede na navedeno Vrhovno sodišče odgovora na revizijo ni upoštevalo (drugi odstavek 91. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP).

K I. točki izreka

6. Revizija je utemeljena.

7. Iz dejanskega stanja zadeve, na katerega je Vrhovno sodišče vezano, izhaja, da je agencija revidentki z več odločbami odobrila program in nepovratna sredstva v okviru sistema financiranja Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (v nadaljevanju EKJS) v zvezi z ukrepom podpore za promocijo revidentkinega vina na trgu Bosne in Hercegovine ter v ZDA za enoletne programe v letih 2010/2011 in 2011/2012. S sedmimi odločbami, navedenimi v 1. točki te obrazložitve, pa je odločila o revidentkinih zahtevkih za izplačilo sredstev. CURS je v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 485/20081 izvedel nadzorstveni postopek, in sicer je opravil kontrolo na podlagi primerjave računov (z njimi je razpolagala že agencija ob odločanju o izplačilih sredstev) s poslovnimi knjigami, registri, knjigovodskimi listinami in dodatno dokumentacijo, ki se je nanašala na revidentkino poslovno dejavnost, ter z navzkrižnim preverjanjem tretjih oseb, povezanih s transakcijami v okviru revidentkinih promocijskih dejavnosti. Pri tem je ugotovil nepravilnosti (pravna oseba, ki je izdala račun, še ni bila vpisana v register, račun se ni nanašal na dejavnost, ki je bila izvedena za sporno vinsko leto, obstoj zatrjevanega poslovnega dogodka ni bil dokazan). Agencija je po prejemu obvestila o nepravilnostih in na podlagi izvedenega ugotovitvenega postopka zaključila, da sredstva na podlagi spornih računov niso bila pridobljena upravičeno, saj storitve niso bile realizirane in namen transakcij ni bil dosežen. Ker revidentka do povrnitve teh stroškov ni bila upravičena, je na podlagi tedaj veljavnega drugega odstavka 42. člena ZKme-1 odpravila svoje prejšnje odločbe o izplačilu sredstev in jih nadomestila z novo odločbo. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da odločitev agencije med drugim temelji na Uredbi Sveta (ES) št. 479/2008 z dne 29. 4. 20082 in 97. členu Uredbe Komisije (ES) št. 555/2008.3

8. Uredba Sveta (ES) št. 479/2008, ki je v 10. členu določila nov podporni ukrep za promocijo vina na trgih tretjih držav z namenom izboljšanja njihove konkurenčnosti v teh državah (prvi odstavek navedenega člena), je določila tudi, da so države članice odgovorne za to, da poskrbijo za potreben nadzor in kazni ter njihovo izvajanje v primeru neskladnosti s podpornimi programi (drugi pododstavek drugega odstavka 4. člena). V 97. členu izvedbene Uredbe komisije (ES) št. 555/2008 je predvideno, da se neupravičena izplačila z obrestmi izterjajo od zadevnih upravičencev, pri čemer se uporabljajo pravila iz 73. člena Uredbe (ES) št. 796/2004 s potrebnimi spremembami. Uredba 796/2004 je bila nadomeščena z Uredbo Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. 11. 20094 (glej tretjo uvodno izjavo te uredbe), ki je v 80. člena določila obveznost povračila neupravičenega plačila (prvi odstavek), razen v primeru pomotnega izplačila, ko ni razumno pričakovati, da bi upravičenec napako lahko odkril (tretji odstavek).

9. Uredbe torej državam članicam nalagajo obveznost opravljanja nadzora v primeru izplačanih zneskov in izterjavo zneskov, ki so bili neupravičeno izplačani. Določitev načina uresničevanja te obveznosti glede preklica izplačil in njihovega vračila pa je na državah, ki morajo to urediti v svojih predpisih.

10. Navedeno izredno pravno sredstvo, poimenovano kot poseben primer odprave odločbe prve stopnje, je bil uzakonjen z novelo ZKme-1A (Ur. l. RS, št. 57/2012), ki je začela veljati naslednji dan po objavi v uradnem glasilu, to je 28. 7. 2012 (18. člen novele). V tedaj veljavni različici ZKme-1 je drugi odstavek 1. člena določal, da ta zakon ureja tudi izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. 6. 2005 o financiranju skupne kmetijske politike (UL L št. 209 z dne 11. 8. 2005, str. 1, z vsemi spremembami) in predpisov, ki podrobneje urejajo njeno izvajanje. Omenjena uredba je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 479/2008, kar pomeni, da je bil z določbo drugega odstavka 42. člena ZKme-1 vzpostavljen mehanizem za zagotavljanje izvajanja navedenih predpisov Unije glede sredstev, dodeljenih upravičencem (v konkretnem primeru iz sredstev EKJS).

11. S 4. členom ZKme-1A je bil dotedanji 42. člen spremenjen tako, da je bil dodan nov drugi odstavek, ki je določil, da kadar pristojni organ na podlagi dokončnega poročila ali drugega končnega akta pristojnega nadzornega ali revizijskega organa ugotovi, da so bila sredstva dodeljena v nasprotju s predpisi Unije ali predpisi Unije niso bili v celoti pravilno uporabljeni, pristojni organ svojo odločbo v roku petih let od dokončnosti odločbe odpravi in jo nadomesti z novo odločbo oziroma svojo odločitev iz drugega odstavka 56. člena tega zakona v roku petih let od zadnjega izplačila sredstev odpravi in jo nadomesti z odločbo.5

Presoja drugega odstavka 42. člena ZKme-1 z vidika kršitve 155. člena Ustave (kršitve prepovedi retroaktivne veljave predpisov)

12. Ustava v prvem odstavku 155. člena določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne smejo imeti učinka za nazaj. Cilj te prepovedi je zagotavljanje pravne varnosti kot bistvene sestavine pravne države in s tem utrjevanje načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Izjema od omenjene prepovedi je določena v drugem odstavku istega člena, na podlagi katerega lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in se s tem ne posega v pridobljene pravice. Iz tega izhaja, da se le pri pravi retroaktivnosti presoja, ali so izpolnjeni ustavno določeni pogoji za doputnost povratnih učinkov zakonske določbe, med drugim zahtevana javna korist. Z njo pa je povezana tudi nadaljnja zahteva, da mora biti javna korist za povratno učinkovanje zakona izkazana že v zakonodajnem gradivu.6

13. Ustaljena je ustavnosodna presoja, da ima predpis povratne učinke, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo in tudi, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prej veljavnega predpisa (prava retroaktivnost).7 Glede na navedeno je Vrhovno sodišče presojalo, ali drugi odstavek 42. člena ZKme-1 ureja določene posledice na dejansko stanje, ki se je zaključilo pred začetkom njegove veljavnosti, torej pred 28. 7. 2012.

14. V tem pogledu so upoštevna stališča, ki jih je Ustavno sodišče navedlo v odločbi U-I-6/15-25, Up-33/15-34, Up-1003/15-29 z dne 6. 7. 2018. Iz nje izhaja (33. točka obrazložitve), da ima predpis prepovedane povratne učinke v smislu prvega odstavka 155. člena Ustave, če za nazaj posega v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času pred začetkom njegove veljavnosti, to je, če do predpisanih posledic pride na podlagi dejstev, ki so nastala pred uveljavitvijo zakona in na katera posameznik po njegovi uveljavitvi (torej za nazaj) ne more več vplivati (jih sanirati) ter za katera ni mogel vedeti, da bodo nekoč (po uveljavitvi zakona) pravno učinkovala. V tej zadevi je Ustavno sodišče prepoznalo povratne učinke obravnavane določbe prvega odstavka 57. člena Zakona o odvzemu premoženja nezakonitega izvora (ZOPNI) v tem, da je izpodbijani ukrep na novo določil ne le povratno upoštevna dejstva, ki bi že v času njihovega učinka spodkopala veljavnost pridobitve premoženja na način, da pridobitelj premoženja ne bi mogel upravičeno zaupati v nespremenljivost svojega položaja v pogledu mirnega uživanja premoženja, in tudi v tem, da je ZOPNI z novo opredelitvijo premoženja nezakonitega izvora v bistvu na novo opredelil kršitev in nanjo navezal novi pravni posledici – omejitev razpolaganja s premoženjem in odvzem premoženja. S tem, kolikor se uporablja na podlagi prvega odstavka 57. člena, posega v že pridobljeni pravici svobodnega razpolaganja s premoženjem in njegovega mirnega uživanja (33. točka obrazložitve).

15. V obravnavani zadevi tovrstne okoliščine niso podane. Tako iz sporne določbe 42. člena ZKme-1 ne izhaja, da se v postopku odločanja na podlagi tega pravnega sredstva uporabljajo predpisi Unije, ki niso tisti, na podlagi katerih so bile izdane pravnomočne odločbe o izplačilu sredstev, oziroma da so upoštevna drugačna pravila za izplačilo sredstev. Tega – da je agencija presojala njeno upravičenje do izplačila sredstev na drugih (novih) pravnih podlagah, ki bi za nazaj terjala drugačno revidentkino ravnanje, ki ga ne more izpolniti – ne trdi niti revidentka. Vrhovno sodišče zato šteje, da obravnavana zakonska določba ne vzpostavlja zahteve po upoštevanju morebitnih novih materialnopravnih pravil glede upravičenosti povrnitve stroškov izvedbe odobrenega programa (v konkretnem primeru revidentkinih promocijskih dejavnosti za vino na trgih tretjih držav), ki bi bila uveljavljena po izdaji odločb o izplačilu sredstev, niti da je bilo izredno pravno sredstvo v tej zadevi uporabljeno na ta način. V materialnopravnem smislu torej izredno pravno sredstvo iz 42. člena ZKme-1 nima prepovedanih povratnih učinkov na revidentkin pravni položaj prejemnice izplačil v smislu zapovedane upoštevnosti kasneje spremenjenih pravil.

16. Z vidika ocene dopustnosti procesnih učinkov sporne določbe ZKme-1 za nazaj pa sta kot okoliščini, nastali pred uveljavitvijo ZKme-1A, pomembni že nastala pravnomočnost odločb o izplačilih in dejstvo, da je revidentka na podlagi teh določb pridobila določena sredstva (premoženje), zato v tem upravnem sporu izpodbijana odločba pomeni poseg v to premoženje. Vendar bi omenjeni okoliščini bili upoštevni le, če bi iz katere od zakonskih določb ZKme-1A izhajalo, da se novi drugi odstavek 42. člena ZKme-1 uporabi tudi za primere, v katerih je odločba o izplačilu postala dokončna oziroma pravnomočna pred uveljavitvijo ZKme-1A. Glede tega Vrhovno sodišče ugotavlja, da to očitno ne izhaja iz določb novele, saj ne citirana ne druga določba ZKme-1A ne določata, da je za začetek uporabe 42. člena določen čas pred uveljavitvijo zakona.

17. Drugačne razlage ne omogoča niti zakonodajalčev namen za sprejetje novega izrednega pravnega sredstva, ki izhaja iz zakonodajnega gradiva. Predlagateljeva ocena stanja je bila, da pri odvzemu plačilnih pravic in vračilu že prejetih sredstev agencija nima zakonske podlage, ki bi ji omogočala izvajanje uredb EU. V obrazložitvi 4. člena predloga sprememb je nato pojasnjeno, da predlog drugega odstavka 42. člena govori o pristojnih nadzornih ali revizijskih organih, da bo pristojni organ (agencija ali MKGP) postopek sprožil, ko bo nadzorni organ končal svojega, in da bo lahko odločil drugače od nadzornega organa.8 Iz tega je razvidno, da je bil namen zakonodajalca vzpostaviti manjkajoče pravno sredstvo za izvajanje obveznosti, ki za Slovenijo izhajajo iz uredb (torej za naprej) v zvezi z odvzemom pravic in vračanjem prejetih sredstev, to je sredstvo, ki bo omogočilo poslabšanje pravnega položaja upravičenca v nasprotju s predhodnimi odločitvami agencije. Na drugi strani omenjena pojasnila ne dajejo podlage za razumevanje, da je bilo izredno pravno sredstvo uvedeno tudi s ciljem ponovnega preverjanja zakonitosti dokončnih (in pravnomočnih) odločb za nazaj pod pogojem, da le ni potekel petletni rok od nastopa navedenega procesnega dejstva. Zato je treba pritrditi revidentki, da v zakonodajnem gradivu ni navedb o retroaktivnosti izpodbijane določbe in utemeljitve javne koristi za njeno povratno veljavo. Vendar ne zato, ker bi šlo za napako v zakonodajnem postopku, na kar cilja revizija, ampak ker zakonodajalec sploh ni predvidel uporabe drugega odstavka 42. člena ZKme-1 s povratnimi učinki. Šele če bi jo, bi bilo treba upoštevati pogoje za dopustnost naknadne uvedbe pravnega sredstva zoper pravnomočne odločbe (o tem Ustavno sodišče v odločbah U-I-121/97 z dne 23. 5. 1997 in U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998).

18. Revizija sicer omenja še prehodno določbo 17. člena ZKme-1A, ki določa, da se postopki, ki so se začeli zaradi kršitev iz 57. člena Zakona o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 45/08), dokončajo v skladu s tem zakonom. Ne pojasni pa povezave z določbo drugega odstavka 42. člena ZKme-1 in vplivom na njeno zatrjevano povratno učinkovanje, zato se Vrhovno sodišče do tega lahko opredeli le na splošni ravni in upoštevaje, da se omenjeni 17. člen nanaša samo na postopke odločanja zaradi kršitev iz 57. člena Zakona o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 45/08) ter le zanje določa dokončanje v skladu s tem (noveliranim) zakonom.

19. Navedeni 57. člen je pred spremembo z ZKme-1A določal, da če stranka sredstva uporablja v nasprotju z namenom, za katerega so ji bila dodeljena, ali ne izpolnjuje zahtev iz predpisov in odločbe o dodelitvi sredstev ali je sredstva pridobila nezakonito, na podlagi lažnih podatkov ali lažnih izjav, organ izda odločbo, s katero zahteva vračilo dodeljenih sredstev skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi od dneva prejema sredstev (tretji odstavek). Poleg tega je še določal, da v tem primeru stranka ni upravičena do kandidiranja za sredstva iz ukrepov prvega odstavka 49. člena tega zakona naslednjih pet let od dneva zadnje obveznosti iz odločbe o pravici do sredstev (prvi odstavek). ZKme-1A je v 8. členu, s katerim je bil spremenjen 57. člen ZKme-1, določil, da pri namerni vložitvi napačne vloge ali zahtevka, namerne nepravilnosti v skladu s predpisi Unije in kadar stranka sredstva uporablja v nasprotju z namenom, za katerega so ji bila dodeljena, ali je sredstva pridobila nezakonito, na podlagi lažnih podatkov ali lažnih izjav, pristojni organ zahteva vračilo dodeljenih sredstev (prvi odstavek 57. člena). Če pride do neupravičenega plačila iz prejšnjega odstavka, se stranki izda odločba, s katero se zahteva vračilo dodeljenih sredstev in določi rok vračila dodeljenih sredstev (drugi odstavek). V primerih iz prvega odstavka tega člena se stranko izključi iz prejemanja podpore v okviru istega ukrepa za koledarsko leto ugotovitve in naslednje koledarsko leto (tretji odstavek).

20. V obrazložitvi k 8. členu ZKme-1A je bilo pojasnjeno, da je sankcija v dosedanjem 57. členu o prepovedi kandidiranja za sredstva iz ukrepov razvoja podeželja bistveno strožja in v nasprotju z 18. in 30. členom Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. 1. 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja, ter da je upravičenec pri namerni vložitvi napačne prijave ali namerni nepravilnosti izključen iz ukrepa za koledarsko leto ugotovitve in naslednje koledarsko leto.9

21. Navedeno omogoča sklepanje, da so postopki zaradi kršitev 57. člena ZKme-1 postopki, začeti zaradi namernih napačnih vlog in lažnih izjav upravičencev, zaradi katerih je bilo stranki mogoče naložiti vračilo sredstev in jo sankcionirati. Dokončanje teh postopkov po spremenjenih določbah ZKme-1A pa pomeni uporabo nove, z uredbo usklajene (milejše) sankcije. Da se prehodna določba 17. člena o dokončanju postopkov po določbah ZKme-1A ne nanaša na uporabo novega, v tem revizijskem postopku obravnavanega izrednega pravnega sredstva po uradni dolžnosti, ki lahko pripelje do odločitve v škodo upravičenca, pa jasno kaže tudi navedba v obrazložitvi k prehodnemu členu, in sicer da dokončanje postopkov po novem zakonu ne posega v pridobljene pravice.

22. Ker se 17. člen ZKme-1A ne nanaša na pravila postopka, iz izpodbijane sodbe pa tudi ne izhaja, da bi bil 57. člen ZKme-1 sploh podlaga za odločanje, okoliščina o začetku veljavnosti ZKme-1A naslednji dan po objavi v Uradnem listu RS ob upoštevanju načelne prepovedi povratne veljave zakona lahko pomeni le, da se drugi odstavek 42. člena ZKme-1 uporabi samo za primere, v katerih se po uveljavitvi zakona izpolni pogoj za uporabo izrednega pravnega sredstva, to je nastanek dokončnosti.

23. Na postavljeno vprašanje je zato treba odgovoriti, da se določba drugega odstavka 42. člena Zakona o kmetijstvu, kot je bila uveljavljena z novelo ZKme-1A (Uradni list RS, št. 57/2012), ne uporablja za odločbe, ki so postale pravnomočne pred dnevom njene uveljavitve, to je pred 28. 7. 2012. Ker se obravnavano izredno pravno sredstvo uporablja že za dokončne odločbe, pa se omenjeno stališče razteza tudi nanje, torej, da se izredno pravno sredstvo ne uporablja za odločbe, ki so postale dokončne pred 28. 7. 2012.

24. Glede na obrazloženo je neutemeljeno stališče, na katerem temelji izpodbijana sodba, da je vprašanje naknadne uvedbe izrednega pravnega sredstva in njegovih učinkov omejeno le na presojo, ali je organ uporabil v času odločanja veljavno zakonsko določbo o tem sredstvu. S tem je sodišče dejansko pritrdilo stališču toženke, ki izhaja iz izpodbijane sodbe, da se postopkovna pravila uporabljajo na dan začetka njihove veljavnosti in da to velja tudi za izredna pravna sredstva, ki posegajo v dokončnost in pravnomočnost odločb, kar je prav tako napačno. Brezpogojna uporaba splošnega pravila, da se novi procesni zakon lahko uporablja takoj, tudi za že tekoče (...) postopke, saj ni ustavne zahteve, da bi se (...) postopek moral končati po procesnih pravilih, po katerih se je začel,10 lahko velja samo za odprte, še ne dokončane postopke, v katerih še ni bila izdana odločba o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. Po izdaji odločbe pa se to stališče uporabi le za primere spremenjenih zakonskih določb o pravnem sredstvu, če stranka pred njihovo uveljavitvijo še ni pridobila pravice do vložitve pravnega sredstva po prejšnjih pravilih. V nasprotnem primeru je spregledano, na kar opozarja Ustavno sodišče v omenjeni odločbi U-I-121/97, da Ustava sicer dopušča odpravo oziroma spremembo pravnomočnih odločb, če primere in postopek za odločanje o takšnih posegih določa zakon (158. člen), a je v povezavi z določbo 155. člena (prepoved povratne veljave pravnih aktov) in 2. člena Ustave tudi določbo 158. člena treba razlagati tako, da so posegi v pravnomočne odločbe praviloma dopustni le, ko zakon tak poseg predvidi še pred izdajo pravnomočne odločbe. Zakon, ki poseg v pravnomočno odločbo predvidi naknadno, sam po sebi sicer še ne učinkuje za nazaj, zato za njegovo ustavnost Ustava RS ne določa tako strogih pogojev, kot jih v 155. členu določa za retroaktivne zakone. Ker pa bi taka ureditev imela učinke, podobne retroaktivnim (poseg v pridobljene pravice), je prav tako dopustna le izjemoma in le ob posebej upravičenih razlogih (kot izhaja iz 63. točke odločbe U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998, so to razlogi iz drugega odstavka 155. člena Ustave).

25. Vrhovno sodišče je zato reviziji zaradi napačne razlage 155. člena Ustave ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo ter zadevo vrnilo v novo sojenje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1). Upravno sodišče se zaradi zmotne uporabe materialnega prava ni ukvarjalo z vprašanjem, ali je dokončnost oziroma pravnomočnost revidentkinih odločb o izplačilih nastopila že pred uveljavitvijo drugega odstavka 42. člena ZKme-1. Zato tudi ni ugotavljalo tega procesnega dejstva, pomembnega za odločitev o tožbi, čeprav je revidentka zatrjevala, da se omenjena določba ZKme-1 ne more uporabiti za odločbe, izdane pred uveljavitvijo zakona, in da je treba spoštovati tudi načelo pravnomočnosti, zaradi katerega bi bilo mogoče pravnomočne odločbe odpraviti po zakonsko določenem postopku, to je v njenem primeru le z obnovo postopka.

K II. točki izreka

26. Izrek o revizijskih stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Glasovanje

27. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

-------------------------------
1 Uredba Sveta (ES) št. 485/2008 z dne 26. 5. 2008 o pregledu transakcij, ki so del sistema financiranja Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada, s strani držav članic.
2 Uredba Sveta (ES) št. 479/2008 z dne 29. 4. 2008 o skupni ureditvi trga za vino, spremembi uredb (ES) št. 1493/1999, (ES) št. 1782/2003, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 3/2008 ter razveljavitvi uredb (EGS) št. 2392/86 in (ES) št. 1493/1999.
3 Uredba Komisije (ES) št. 555/2008 z dne 27. 6. 2008 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 479/2008 o skupni ureditvi trga za vino glede podpornih programov, trgovine s tretjimi državami in obsega vinogradniških površin ter o izvajanju nadzora v vinskem sektorju.
4 Uredba Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. 11. 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina.
5 Odločitev iz 56. člena ZKme-1 se nanaša na zahtevek za izplačilo sredstev na podlagi vloženih zahtevkov upravičencev v okviru izvajanja ukrepov politike razvoja podeželja, zato ta del omenjene določbe 42. člena za obravnavani primer ni relevanten.
6 Odločba Ustavnega sodišča U-I-158/11 z dne 28. 11. 2013.
7 Npr. odločbi Ustavnega sodišča U-I-185/10, Up-1409/10 z dne 2. 2. 2012, U-I-6/15, Up-33/15, Up-1003/15 z dne 5. 7. 2018.
8 Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijstvu z dne 27. 6. 2012, EVA: 2012-2330-0003.
9 Ker za odločitev o reviziji ni bistveno, se Vrhovno sodišče ne spušča v presojo smiselnosti (pravilnosti) takih razlogov v predlogu zakona glede na to, da mora agencija zaradi neposrednega učinka uredbe izreči v njej predpisano sankcijo ne glede na določbe nacionalne zakonodaje.
10 Med drugim je povzeto v 21. točki obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča U-I-98/07 z dne 12. 6. 2008.


Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe
Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1 - člen 42, 42/2, 57
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijstvu (2006) - ZKme-A - člen 4, 8, 17
Ustava Republike Slovenije (1991) - URS - člen 155, 155/1

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila
Uredba Sveta (ES) št. 479/2008 z dne 29. aprila 2008 o skupni ureditvi trga za vino, spremembi uredb (ES) št. 1493/1999, (ES) št. 1782/2003, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 3/2008 ter razveljavitvi uredb (EGS) št. 2392/86 in (ES) št. 1493/1999 - člen 4, 4/2, 10
Uredba Komisije (ES) št. 555/2008 z dne 27. junija 2008 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 479/2008 o skupni ureditvi trga za vino glede podpornih programov, trgovine s tretjimi državami in obsega vinogradniških površin ter o izvajanju nadzora v vinskem sektorju - člen 97
Uredba komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. november 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina - člen 80
Datum zadnje spremembe:
26.12.2019

Opombe:

P2RvYy0yMDE1MDgxMTExNDM0MDU0