<< Nazaj na seznam zadetkov
AAAArial|Times New Roman

Vrhovno sodišče
Upravni oddelek

VSRS Sodba X Ips 182/2017
ECLI:SI:VSRS:2019:X.IPS.182.2017

Evidenčna številka:VS00027986
Datum odločbe:09.10.2019
Opravilna številka II.stopnje:UPRS Sodba I U 1078/2016
Datum odločbe II.stopnje:07.03.2017
Senat:Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin
Področje:IZVRŠILNO PRAVO - RAZREŠITVE IN IMENOVANJA
Institut:dovoljena revizija zaradi pomembnega pravnega vprašanja - razrešitev izvršitelja - nosilec javnih pooblastil - obsodba za kaznivo dejanje - kaznivo dejanje ponarejanja listin - oseba vredna javnega zaupanja - upravno pravo - nedoločen pravni pojem - razlaga nedoločnega pravnega pojma - sodni nadzor - obseg sodne kontrole - disciplinski postopek zoper izvršitelja - napačna uporaba materialnega prava

Jedro

Če je zakonodajalec določen pojem pustil vsebinsko odprt zato, da prepusti njegovo vsebinsko opredelitev upravi, torej da gre za nedoločen pravni pojem upravnega prava, lahko sodišče v razlago uprave poseže le, če presodi, da glede na ustaljene metode razlage prava temu pojmu take vsebine ni mogoče dati. To velja tudi za nedoločen pravni pojem "javnega zaupanja" in "nevrednosti za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja".

Ugotovitev, da je izvršitelj izgubil javno zaupanje, lahko vodi do razrešitve izvršitelja le ob zakoniti uporabi razlogov, ki so v 286.a členu ZIZ izrecno določeni.

Po presoji Vrhovnega sodišča je za ugotavljanje odgovornosti izvršitelja in s tem povezane izgube javnega zaupanja v primeru spornih posamičnih dejanj, izvršenih pri opravljanju službe izvršitelja (tudi ko gre za kazniva dejanja), z ZIZ predviden disciplinski postopek, ki lahko vodi tudi do razrešitve izvršitelja.

V disciplinskem postopku pa je izvršitelju treba omogočiti dokazovanje zakonsko upoštevnih okoliščin (298.c člen ZIZ), zaradi katerih kljub storitvi hujše disciplinske kršitve, ki po vsebini ustreza storjenemu kaznivemu dejanju, ne bi bil nevreden javnega zaupanja za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja.

Izrek

I. Reviziji se ugodi in se sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1078/2016-12 z dne 7. 3. 2017 spremeni tako, da se tožbi ugodi, in se odločba Ministra za pravosodje, št. 705-2401/2012/19 z dne 23. 5. 2016, odpravi in se vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti stroške sodnega postopka v višini 776,08 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo Ministra za pravosodje, št. 705-2401/2012/19 z dne 23. 5. 2016, s katero je bila tožnica razrešena kot izvršiteljica iz razloga, ker ni več vredna javnega zaupanja in ne izpolnjuje več vseh pogojev za imenovanje za izvršitelja.

2. Sodišče prve stopnje se je v obrazložitvi izpodbijane sodbe strinjalo z razlogi tožene stranke, tako da je po njegovi presoji izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Sodišče navaja, da Zakon o izvršbi in zavarovanju (v nadaljevanju ZIZ) v 1. točki prvega odstavka 286.a člena določa, da se izvršitelja razreši, če se ugotovi, da ne izpolnjuje več pogojev za imenovanje za izvršitelja. Eden izmed pogojev za imenovanje za izvršitelja je v skladu s 7. točko prvega odstavka 281. člena ZIZ ta, da je vreden javnega zaupanja za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja kot javnega pooblastila. Pri tem tretji odstavek omenjenega člena opredeljuje, kdaj se šteje, da oseba ni vredna javnega zaupanja za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja. Gre za osebo, ki je obsojena za kaznivo dejanje, zaradi katerega je nevredna za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja. Iz citiranega zakonskega besedila izhaja, da mora za razrešitev izvršitelja po navedeni pravni podlagi obstajati pravnomočna obsodilna sodba za kaznivo dejanje ter ocena, da je izvršitelj zaradi omenjene obsodbe nevreden za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja. Pri tem upravni organ upoštevaje tudi 147. in 149. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ne sme ugotavljati dejanskega stanja v zvezi s kaznivim dejanjem ali razlagati materialnega prava v zvezi z njim, na kar sicer smiselno napotuje tožnica. Če gre za vprašanje, ali sta podana kaznivo dejanje in storilčeva kazenskega odgovornost, je organ, ki vodi postopek, pri ugotavljanju dejanskega stanja vezan na pravnomočno sodbo kazenskega sodišča, s katero je obtoženec spoznan za krivega, kar določa 149. člen ZUP. Po mnenju sodišča prve stopnje je tožena stranka v zadevi tudi pravilno uporabila pravo oziroma novelo ZIZ-J, ki velja od 29. 4. 2014. V zadevi se namreč ne ugotavlja obstoj kaznivega dejanja zoper tožnico, v zvezi s katerim bi bilo treba uporabiti pravo, ki je veljalo v času storitve kaznivega dejanja, pač pa pravo, ki je veljalo na dan odločanja o tem, ali tožnica še izpolnjuje pogoje za izvršiteljico, kar se je zgodilo 23. 5. 2016. Tožena stranka je tudi na primeren način obrazložila, zakaj ocenjuje, da je izvršiteljica zaradi kazenske obsodbe moralno nevredna za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja. Na eni strani gre za naravo kaznivega dejanja, ki je bilo storjeno (ponareditev listine in njena uporaba v disciplinskem postopku), po drugi pa za dejstvo, da izvršitelj opravlja javno službo, ki predvideva javno zaupanje, da bodo izvrševalci javne službe v bodoče pravno pravilno, strokovno in etično opravljali svojo službo.

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) je zoper navedeno pravnomočno sodbo vložila revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja vse revizijske razloge iz prvega odstavka 85. členaZUS-1. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi ter izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi v celoti ugodi. Podredno predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

K I. točki izreka

5. Revizija je utemeljena.

Dovoljenost revizije

6. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-11 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Vrhovno sodišče glede na značilnost tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistemu svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne razlaga.2

7. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločilo.

8. Kakšne so zahteve za to, da se določeno pravno vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije, izhaja iz ustaljene upravnosodne prakse Vrhovnega sodišča.

9. Revidentka je navedeni pogoj izpolnila s prvim vprašanjem, ki se nanaša na vprašanje razlage tretjega odstavka 281. člena ZIZ, in sicer, ali je izvršitelju treba omogočiti dokazovanje, da kaznivo dejanje ne predstavlja okoliščine, zaradi katerega bi bil nevreden za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja. Gre za pomembno materialno pravno vprašanje, kateri so ob nedoločenih pravnih pojmih, ki jih določa ZIZ, zakonski razlogi (in posledično pravno upoštevna dejstva), zaradi katerih je izvršitelja mogoče razrešiti v primeru, da je storil kaznivo dejanje, ugotovljeno s pravnomočno kazensko sodbo, in kakšno je s tem povezano procesno varstvo izvršitelja. To utemeljuje revizijsko presojo, saj je pomembno za razvoj prava in pravne varnosti, Vrhovno sodišče pa nanj celovito še ni odgovorilo.

10. Zahteva po natančni in konkretni navedbi spornega pravnega vprašanja (kot formalnega pogoja) terja, da je sporno pravno vprašanje oblikovano tako, da ga lahko Vrhovno sodišče prepozna (ovrednoti) kot pravno vprašanje, ki ima objektivni pomen za pravni red kot celoto (vprašanje, ki presega pomen ene same zadeve; to je vprašanje, ki omogoča razvoj prava in sodne prakse; npr. v pričakovanem večjem številu primerov).3 Samo na tak način je Vrhovnemu sodišču tudi omogočeno, da na sporno pravno vprašanje odgovori. Vrhovno sodišče namreč s svojo interpretacijo argumentov iz revizije ne more nadomestiti manjkajočih navedb, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti.

11. Revidentkino drugo vprašanje navedenim pogojem očitno ne zadosti že na prvi pogled (prima facie), saj navaja okoliščine konkretnega primera, na podlagi katerih pa ne oblikuje pomembnega pravnega vprašanja.

12. Revidentka uveljavlja dovoljenost revizije tudi zaradi zelo hudih posledic, ki naj bi jih zanjo imela izpodbijana odločitev (3. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1). Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča4 mora revident obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati. Zgolj splošne in neizkazane trditve revidentke glede težavnosti pri pridobitvi nove zaposlitve v njeni starosti ter premoženjske škode, ki naj bi nastala s prenehanjem poslovanja (odpis opreme itd.), ter glede posega v njeno dostojanstvo temu ne zadostijo.5

Dejansko stanje zadeve

13. Iz dejanskega stanja zadeve, na katerega je Vrhovno sodišče vezano, izhaja, da je Ministrstvo za pravosodje 15. 4. 2016 prejelo dopis Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani z dne 13. 4. 2016, iz katerega je izhajalo, da je bila revidentka pravnomočno obsojena na kaznivo dejanje ponarejanja listin po prvem odstavku 251. člena Kazenskega zakonika (v nadaljevanju KZ-1). Izrečena ji je bila pogojna obsodba treh mesecev zapora s preizkusno dobo dveh let. Iz sodbe Okrajnega sodišča v Ljubljani opr. št. VI Kp 53921/2013 z dne 10. 7. 2015, ki je bila potrjena s sodbo Višjega sodišča v Ljubljani z dne 16. 3. 2016 in ki je tako postala pravnomočna, izhaja, da je tožnica kriva, da je spremenjeno listino uporabila kot pravo s tem, da je dne 13. 12. 2011 na Ministrstvo za pravosodje in javno upravo posredovala fotokopijo zaključnega poročila o opravljenih in izvršilnih dejanjih in obračun plačila za delo 2. 11. 2011, v katerem je datum rubeža spremenila tako, da je številko dneva "20" ročno popravila v številko "21". S tem je storila kaznivo dejanje ponarejanja listin (iz prvega odstavka 251. člena KZ-1), pri čemer je sodišče v obrazložitvi svoje sodbe v točki 15 zapisalo, da je izvršiteljica svoje dejanje storila z direktnim naklepom in da se je brez dvoma zavedala protipravnosti svojega ravnanja, saj se je kljub temu z namenom, da bi se razbremenila odgovornosti v disciplinskem postopku, odločila, da to listino predloži ministrstvu. To ugotovitev je potrdilo tudi Višje sodišče v Ljubljani v 6. točki obrazložitve svoje sodbe.

14. Tožena stranka je na tej podlagi revidentko razrešila z utemeljitvijo, da glede na že citirano sodbo Okrajnega sodišča v Ljubljani ugotavlja, da izvršiteljica ni več vredna javnega zaupanja za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja. Pravnomočno je bila obsojena zaradi ravnanja, ki ga je storila kot nosilka javnega pooblastila z namenom, da se v disciplinskem postopku razbremeni svoje disciplinske odgovornosti. Slednje kaže na njeno moralno nevrednost za nadaljnje opravljanje službe izvršitelja. Ocenila je, da oseba, ki je bila pravnomočno obsojena zaradi kaznivega dejanja ponarejanja listin, ne more imeti več javnega pooblastila za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja. Še posebej iz razloga, ker takšno javno pooblastilo osebi nalaga, da o izvedenih dejanjih vsakodnevno sestavlja javne listine, iz katerih za stranke postopka izvirajo določene posledice. Zaradi storjenega dejanja je revidentka izgubila ministrovo zaupanje, da bo izvršilna dejanja v bodoče opravljala vestno in pošteno. Pri tem njegovo odločitev še dodatno utrjuje ugotovitev sodišča, da je svoje dejanje storila z direktnim naklepom. Takšno ravnanje revidentke kaže na njeno moralno nevrednost za opravljanje izvršilnih dejanj. Nekdo, ki bi že po svojem položaju moral še posebej skrbno spoštovati predpise in vedno ravnati s skrbnostjo dobrega strokovnjaka po prvem odstavku 288. člena ZIZ, pa to zavestno opusti ter tako prostovoljno privoli v morebitno posledico, ne zagotavlja tistega pravnega standarda vrednosti javnega zaupanja, kot ga je zakonodajalec zasledoval z 281. členom ZIZ.

Vsebinska presoja revizije

15. V obravnavani zadevi je za odgovor na pomembno pravno vprašanje, zaradi katerega je bila revizija dovoljena (9. točka obrazložitve) ključna presoja, na kateri podlagi je mogoče razrešiti izvršitelja v primeru, da je storil kaznivo dejanje in na podlagi kakšnega kaznivega dejanja je takšna razrešitev mogoča. Ob tem pa se zastavlja tudi vprašanje postopka, ki vodi do razrešitve izvršitelja in dejstev, ki jih je v tem postopku treba ugotavljati oziroma dokazovati.

16. Tožena stranka je svojo odločitev utemeljila na 1. točki prvega odstavka 286.a člena ZIZ, ki določa, da se izvršitelja razreši, če se ugotovi, da ne izpolnjuje več pogojev za imenovanje za izvršitelja. Pri tem se je oprla na razlago nedoločenih pravnih pojmov, ki jih v zvezi s pogoji za imenovanje oziroma razrešitev izvršitelja vsebuje 281. člen ZIZ. Konkretneje, razrešitev je utemeljila na tem, da revidentka ne izpolnjuje več pogoja iz 7. točke prvega odstavka 281. člena ZIZ, po kateri je za izvršitelja lahko imenovan le tisti, ki izpolnjuje pogoj, da je vreden javnega zaupanja za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja kot javnega pooblastila. Po tretjem odstavku tega člena se šteje, "da ni vreden javnega zaupanja za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja, kdor je obsojen za kaznivo dejanje, zaradi katerega je nevreden za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja, ali kdor ravna tako, da je mogoče na podlagi njegovega ravnanja utemeljeno sklepati, da ne bo pošteno ali vestno opravljal nalog izvršitelja." Vprašanje vsebine in pravilne uporabe navedenih določb ZIZ terja posebno razlago, saj je od tega odvisen tudi odgovor na pomembno vprašanje, zaradi katerega je bila revizija dopuščena in na katerega se omejuje revizijska presoja.

Pravna podlaga za razrešitev

17. Za pravilno uporabo materialnega prava, torej izbiro pravilne pravne podlage za razrešitev izvršitelja je pomembno, da je zakonodajalec razrešitev izvršitelja zaradi pravnomočne obsodbe za kaznivo dejanje uredil s specialno določbo 6. točke prvega odstavka 286.a člena ZIZ, kot na to pravilno opozarja revidentka. Ob sistemsko skladni razlagi 286.a člena ZIZ,6 ki taksativno navaja razloge, zaradi katerih je izvršitelja mogoče razrešiti, je namreč s to določbo izključeno, da bi se na podlagi obsodbe za kaznivo dejanje izvršitelj neposredno razrešil tudi na podlagi 1. točke prvega odstavka tega člena, na katero se je oprla tožena stranka.

18. V zvezi z razlago 1. točke prvega odstavka 286.a člena ZIZ (razrešitev, ker izvršitelj ne izpolnjuje več pogojev za imenovanje za izvršitelja) je sicer res, da je v tretjem odstavku 281. člena ZIZ določena ovira za imenovanje za izvršitelja, ki vključuje opredelitev kaznivega dejanja, zaradi katerega je "nevreden za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja". Vendar pa je iz gramatikalne in sistemske razlage ZIZ razvidno, da je mogoča neposredna razrešitev izvršitelja, ki je storil kaznivo dejanje, le na podlagi 6. točke prvega odstavka 286.a člena ZIZ, ki določa, da se izvršitelj razreši, če je pravnomočno obsojen na naklepno kaznivo dejanje, ki se preganja po uradni dolžnosti, na kazen zapora šest mesecev ali na hujšo kazen.7 Navedeno pomeni odločitev zakonodajalca, da le tovrstna obsodba pomeni formalni razlog, na podlagi katerega je mogoče izvršitelja neposredno razrešiti.8 Razlaga, ki bi širila navedeni razlog tudi na druga kazniva dejanja prek okvirjev te izrecne zakonske določbe, bi nasprotovala tudi teleološki in historični razlagi ZIZ, zaradi katere je bil navedeni člen s ciljem večje jasnosti in konkretnejše določitve razlogov za razrešitev izvršitelja izrecno vnesen v zakonsko besedilo z novelo ZIZ-J.9 S to spremembo se je tudi spremenila pravna podlaga, na kateri je temeljila predhodna razlaga ZIZ, ki je izhajala iz sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 12/2013 z dne 8. 5. 2014.

19. Zato je napačna razlaga tožene stranke, da je lahko neposredna razrešitev revidentke v povezavi z njeno kazensko obsodbo temeljila na tem, da revidentka ni več izpolnjevala pogojev za imenovanje (1. točka prvega odstavka 286.a člena ZIZ), ker je že na podlagi kazenske obsodbe nevredna za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja (iz tretjega odstavka 281. člena ZIZ). Povedano drugače: ni mogoče pritrditi razlagi tožene stranke oziroma sodišča prve stopnje, da lahko tudi pravnomočna obsodba za drugo kaznivo dejanje oziroma ob izreku drugačne kazenske sankcije od tiste, določene v 6. točki prvega odstavka 286.a člena ZIZ, neposredno vodi do razrešitve določene osebe, ki bi jo utemeljevali na 1. točki prvega odstavka 286.a člena ZIZ.10 V tem smislu gre izrazito za razmerje specialnosti med navedenima določbama, ki ga je treba ustrezno upoštevati.

20. Ugotovitev, da je izvršitelj izgubil javno zaupanje, lahko vodi do razrešitve izvršitelja tako le ob zakoniti uporabi enega od (drugih) razlogov za razrešitev, ki so v 286.a členu ZIZ izrecno določeni. Po presoji Vrhovnega sodišča pa je za ugotavljanje odgovornosti izvršitelja v primeru spornih posamičnih dejanj, izvršenih pri opravljanju službe izvršitelja, z ZIZ predviden disciplinski postopek, ki lahko vodi tudi do razrešitve izvršitelja (4. točka prvega odstavka 286.a člena ZIZ). Na to pravilno opozarja tudi revidentka. Poenostavljeno povedano, če gre za kršitev pri opravljanju dela izvršitelja, tudi če ima naravo kaznivega dejanja, je vselej po naravi stvari treba izvesti disciplinski postopek.

O nedoločenih pravnih pojmih

21. Nedoločeni pravni pojmi11 so na področju upravnega prava po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena takega pojma (npr. javna varnost). To upravnim organom omogoča, da tak pojem zapolnijo z vsebino, ki najustrezneje konkretizira zakonske določbe skladno z namenom zakona in v njem opredeljenim javnim interesom.12 S tem zakonodajalec določi upravi okvir njej prepuščene presoje, kako naj se norma materialnega prava razume in udejanja v praksi. Navedeno tudi ne nasprotuje zahtevam Ustave po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov (2. člen), dokler določen pojem v okviru pravne norme ne postane povsem odtegnjen pravni razlagi z ustaljenimi metodami razlage prava.

22. Navedeno polje lastne presoje uprave pa ne pomeni, da ni mogoče izvrševati sodnega nadzora nad zapolnjevanjem nedoločenih pravnih pojmov. Tako presojo je treba zagotoviti zaradi zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva (23. člen Ustave), saj gre za vprašanje pravilne razlage materialnega, pa tudi procesnega prava, ki je nedvomno stvar sodne presoje sodišč v upravnem sporu. Vprašanje, ki se v zvezi s tem zastavlja, pa je, ali je sodni nadzor v upravnem sporu glede razlage nedoločenih pravnih pojmov s strani uprave vsebinsko omejen. Taka omejitev iz zakona izrecno ne izhaja, drugače kot to velja za sodni nadzor nad prostim preudarkom pri odločanju uprave (drugi odstavek 27. člena ZUS-1).13 Vendar pa je treba pri odgovoru na to vprašanje izhajati tudi iz značilnosti funkcije uprave, ki kot prva skrbi za uresničevanje javnega interesa skladno z zakonom, pri čemer je zakonska določitev nedoločenih pravnih pojmov namenjena prav zagotavljanju učinkovitega izvrševanja te, upravne funkcije. Sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno lahko poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage takega nedoločenega pravnega pojma.

23. Uprava je tako prva pristojna za vsebinsko opredelitev nedoločenega pravnega pojma pri odločanju o določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke (2. člen ZUP). Sodišče v upravnem sporu – drugače kot prvostopenjsko sodišče v pravdi – ni tisto, ki bi vsebino nedoločenega pravnega pojma samostojno (de novo) opredeljevalo. Njegova primarna funkcija je v nadzoru nad tem, ali ga je vsebinsko pravilno napolnil pristojni organ uprave v okviru in skladno z namenom, ki ga je upravi določil zakonodajalec. Navedeno je odraz načela delitve oblasti (3. člen Ustave).

24. Če sodišče v upravnem sporu ugotovi, da je zakonodajalec določen pojem pustil vsebinsko odprt zato, da prepusti njegovo vsebinsko opredelitev upravi, torej da gre za nedoločen pravni pojem upravnega prava,14 lahko sodišče v razlago uprave poseže le, če presodi, da glede na ustaljene metode razlage prava temu pojmu take vsebine ni mogoče dati.15 Pri tem pa se lahko sicer pojavijo tudi primeri nedoločenih pravnih pojmov, ki se po svoji pravni naravi dodatno izmikajo sodnemu opredeljevanju (npr. razlage s strani specializiranih strokovnih kolegijskih teles, vrednostne presoje določenih politik16), kar je treba ugotoviti v vsakem konkretnem primeru. Enako velja glede pravne subsumpcije ugotovljenih dejstev pod tako ugotovljeni zakonski dejanski stan, saj je pravna kvalifikacija upoštevnih dejstev neločljivo povezana z izvrševanjem pooblastila, ki ga je prek nedoločenega pravnega pojma upravi podelil zakonodajalec. V takem primeru je le v primeru kršitve pravil razumnega in logičnega sklepanja sodišče pooblaščeno, da v pravilnost navedene subsumpcije poseže.17

Izguba javnega zaupanja

25. Navedeno je pomembno tudi pri presoji obravnavanega primera, in sicer pri vprašanju razlage tožene stranke, da izvršitelj ni (več) vreden za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja ter da izgubi s tem povezano javno zaupanje, če stori naklepno kaznivo dejanje, ki je storjeno v zvezi z opravljanjem nalog izvršitelja in zato omaje zaupanje v to, da bo pravilno, strokovno in etično opravljal svojo službo. Slednja razlaga nedoločenega pravnega pojma "vrednosti javnega zaupanja za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja" je po presoji Vrhovnega sodišča v splošnem možna, saj ostaja v okvirih in mejah, ki jih določajo ustaljene metode razlage prava. Tudi subsumpciji, da gre v primeru naklepne ponareditve listine s strani izvršitelja in njene uporabe v disciplinskem postopku, ki se vodi zoper njega, za tovrstno kaznivo dejanje, ki vodi do navedenega pravnega sklepa, ni mogoče očitati nerazumnosti ali nelogičnosti. Navedeno pa bi veljalo zgolj za uporabo tega pojma v okviru postopka razrešitve iz 1. točke prvega odstavka 286.a člena ZIZ, kar pa je v tem primeru izključeno (19. točka obrazložitve).

26. Pri razlagi in vsebinskem napolnjevanju navedenega nedoločenega pravnega pojma je treba upoštevati tudi sistematiko ZIZ, po kateri je navedenemu pojmu v disciplinskem postopku dana drugačna vsebina. Tako lahko v disciplinskem postopku zoper izvršitelja po izrecni zakonski določbi dejanje, ki pomeni hujšo kršitev dolžnosti pri opravljanju dejanj izvršbe in zavarovanja, zaradi katerih izvršitelj ni vreden javnega zaupanja za opravljanje dejanj izvršbe oziroma zavarovanja, vodi do odvzema pravice opravljanja dejanj izvršbe in zavarovanja (četrti odstavek 298.b člena ZIZ). Pri tem pa je za izbiro navedenega ukrepa potrebno upoštevati tudi določbo prvega odstavka 298.c člena ZIZ, po kateri se pri izrekanju disciplinskih ukrepov upoštevajo vse okoliščine, ki vplivajo na vrsto ukrepa in višino kazni, zlasti pa težo kršitve in njene posledice, povzročeno škodo, stopnjo odgovornosti, prejšnje delo in vedenje izvršitelja in morebitne prej izrečene disciplinske ukrepe. To pomeni, da je za sklep o tem, da izvršitelj ni (več) vreden javnega zaupanja, ki lahko vodi do predpisanega disciplinskega ukrepa odvzema pravice za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja, treba poleg samega spornega (kaznivega) dejanja, ki pomeni hujšo disciplinsko kršitev, upoštevati vse navedene vidike dela izvršitelja.

27. Tako je v disciplinskem postopku mogoče priti tudi do sklepa, da izvršitelj zaradi hujše disciplinske kršitve ni vreden javnega zaupanja za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja na podlagi ocene narave in teže kaznivega dejanja, ki ga je storil izvršitelj, kar temelji na vezanosti na ugotovljeni dejanski stan iz kazenske obsodilne sodbe skladno s 149. členom ZUP. Za tako presojo pri izrekanju disciplinskih ukrepov pa je kot navedeno zgoraj (26. točka obrazložitve) treba upoštevati vse okoliščine, ki vplivajo na vrsto ukrepa in višino kazni (298.c člen ZIZ).

28. V zvezi z okoliščinami obravnavane zadeve torej ni mogoče izključiti, da bi na podlagi presoje tožene stranke glede pomena in teže kaznivega dejanja, ki ga je na podlagi ugotovitev iz pravnomočne kazenske sodbe storila revidentka, lahko bil izrečen tudi ukrep razrešitve zaradi ugotovitve, da je prišlo do hujše disciplinske kršitve18 ter ocene, da ni več vredna javnega zaupanja za opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja. Vendar pa bi bil tak ukrep lahko izrečen samo na podlagi izvedenega disciplinskega postopka in temu ustrezne pravnomočne odločbe o disciplinskem ukrepu (4. točka prvega odstavka 286.a člena ZIZ).19 Za pravilno uporabo materialnega prava glede ugotovitve, da je revidentka izgubila javno zaupanje, ki bi lahko vodila do njene razrešitve kot izvršiteljice, pa bi morala tožena stranka poleg ugotovitve obstoja hujše disciplinske kršitve upoštevati tudi okoliščine, ki jih je navajala revidentka (okoliščine dela izvršitelja, časa opravljanja poklica, siceršnje skrbnosti in uspešnosti, časovnega vidika storjenega dejanja, itd.), kolikor ustrezajo zakonskim pogojem iz 298.c člena ZIZ.

29. Ker se je tožena stranka postavila na materialnopravno napačno stališče, da v predmetnem postopku ne gre za disciplinski postopek, pač pa za postopek razrešitve ter da posledično ni utemeljeno sklicevanje na določbo 298.c člena ZIZ, ki določa okoliščine, ki jih je treba upoštevati pri odmerjanju disciplinskih ukrepov, je s tem zmotno uporabila materialno pravo. Ob tem pa bi bilo glede na okoliščine obravnavanega primera ob pravilni razlagi zakona (razlagi nedoločenih pravnih pojmov) za razrešitev revidentke treba izvesti predpisani disciplinski postopek.

30. Zavrniti pa je treba revidentkin ugovor, da je prav to sporno ravnanje tožena stranka že obravnavala v disciplinskem postopku v letu 2012 (odločba o disciplinski odgovornosti, št. 405-107/2012 z dne 5. 7. 2012), saj predmet navedenega postopka ni bil ugotavljanje kršitve, ki je bila predmet kazenskega postopka in pravnomočne obsodilne sodbe (ponarejanje listin).20

31. Posledično je treba pritrditi revidentkinim trditvam o tem, da bi moralo sodišče (in toženka) presojo razlogov za razrešitev utemeljiti na drugi pravni podlagi (pravnomočni odločbi o izreku disciplinskega ukrepa, 4. točka prvega odstavka 286.a člena ZIZ) ter poleg že ugotovljenih ugotavljati tudi druga upoštevna dejstva in ji v tem postopku omogočiti izvajanje dokazov v njeno korist, v okvirih, ki so ugotovljeni v tej sodbi Vrhovnega sodišča.

32. Na pravno vprašanje, zaradi katerega je bila revizija dovoljena (9. točka obrazložitve), je zato treba odgovoriti tako, da je v disciplinskem postopku izvršitelju treba omogočiti dokazovanje zakonsko upoštevnih okoliščin (298.c člen ZIZ), zaradi katerih kljub storitvi hujše disciplinske kršitve, ki po vsebini ustreza storjenemu kaznivemu dejanju, ne bi bil nevreden javnega zaupanja za opravljanje dejanj izvršbe in zavaravanja.

33. Ker je sodišče prve stopnje tako kot tožena stranka zmotno uporabilo materialno pravo, je Vrhovno sodišče na podlagi 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in spremenilo izpodbijano sodbo tako, da je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo tožbi in odpravilo odločbo tožene stranke ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), saj je že začeti postopek mogoče ob ustreznih ugotovitvah tožene stranke nadaljevati na drugi materialni podlagi in ob upoštevanju ustreznih postopkovnih določb.

K II. točki izreka

34. Ker je tožeča stranka z revizijo uspela, je Vrhovno sodišče odločilo o stroških upravnega spora pred sodiščem prve stopnje in o stroških revizijskega postopka (drugi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Stroški postopka na prvi stopnji so priznani na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 285,00 EUR, povečani za 22 % DDV (62,70 EUR), skupaj torej 347,70 EUR.

35. Stroški revizijskega postopka so odmerjeni na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUS-1 v zvezi z prvim odstavkom 154. člena ZPP. Vrhovno sodišče je revidentki priznalo nagrado za revizijo v znesku 428,38 EUR. Pri tem je upoštevalo 5. točko tarifne številke 30 v zvezi s 1. točko te tarifne številke (neocenljiva zadeva) Odvetniške tarife in vrednost odvetniške točke 0,60 EUR. Ker preračunani znesek (450 EUR) presega v reviziji zahtevanih 428,38 EUR, je Vrhovno sodišče odmerilo stroške v slednji višini, ne da bi znesku prištevalo še 2 % na račun materialnih stroškov in 22 % DDV. Vračilo plačanih sodnih taks pa bo v skladu s prvim odstavkom 37. člena Zakona o sodnih taksah v zvezi določbo točke c opombe 6.1. taksne tarife izvršilo sodišče prve stopnje po uradni dolžnosti.

36. Zahtevane zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

-------------------------------
1 Z novelo ZPP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. - 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker pa je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do tedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1.
2 Razlogi za to so pojasnjeni v sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015.
3 Ureditev vloge vrhovnega sodišča na način, da samo upošteva, katere zadeve bo obravnavalo, ter pri tem upošteva objektivni pomen zadeve, je legitimna z vidika poštenega sojenja. Glej v tem smislu zahteve ESČP, npr. sklep v zadevi De Ponte Nascimento proti Združenemu kraljestvu, št. 55331/00.
4 Prim. npr. sklepe Vrhovnega sodišča v zadevah X Ips 212/2008, X Ips 85/2009 in X Ips 148/2010.
5 Prim. npr. sklep Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 146/2014.
6 Ta je bil v ZIZ vključen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvršbi in zavarovanju (ZIZ-J), Uradni list RS, št. 53/2014 z dne 15.7.2014 z veljavnostjo od 30. 7. 2014.
7 Ob tem se Vrhovno sodišče ne opredeljuje do razlage navedene omejitve v postopku imenovanja izvršitelja.
8 Pri tem je seveda zakonodajalec v ustavno dopustnih okvirjih prost, da navedeno okoliščino zakonsko uredi glede na razumevanje potreb posameznega poklica oziroma službe. Tako npr. Zakon o sodnih izvedencih, cenilcih in tolmačih (Uradni list RS, št. 22/18) v prvem odstavku 42. člena določa, da minister sodnega izvedenca, sodnega cenilca ali sodnega tolmača razreši:1. če je bil pravnomočno obsojen za kaznivo dejanje v zvezi z opravljanjem dela sodnega izvedenstva, sodnega cenilstva ali sodnega tolmačenja;2. če je bil pravnomočno obsojen za naklepno kaznivo dejanje na kazen najmanj šestih mesecev zapora;3. če mu je v pravnomočno zaključenem disciplinskem postopku trajno odvzeta pravica opravljati delo sodnega izvedenca, sodnega cenilca ali sodnega tolmača;4. če ne izpolnjuje več pogojev za imenovanje.
9 To izhaja tudi iz Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o izvršbi in zavarovanju (ZIZ-J) EVA 2013-2030-0096.
10 Ne da bi se Vrhovno sodišče opredeljevalo do vprašanja vsebinske povezanosti pravnih ureditev razrešitev na podlagi ZIZ in Zakona o notariatu pa ob stališčih, zavzetih v sodbi I Up 56/2019 z dne 18. 4. 2016, poudarja, da je revizijska presoja vezana na trditveni okvir strank, zato se z vprašanjem razmerja med razlogi za razrešitev v povezavi z disciplinskimi postopki v citirani zadevi Vrhovno sodišče ni ukvarjalo.
11 V tujih pravnih ureditvah so nedoločeni pravni pojmi (unbestimmte Rechtsbegriffe) prav tako poznani kot poseben institut upravnega prava, tako npr. K. Rennert: VWGO Kommentar, Art. 114, C. H. Beck, München, 2014, str. 856 in nasl.
12 Tako tudi Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-263/95 z dne 18. 3. 1999, 15. točka obrazložitve.
13 Tudi teorija in sodna praksa v drugih evropskih državah na to ne da enoznačnega odgovora, glej npr. Rennert, citirano delo, K. Schönenbroicher: Art. 40, Beurteilingsspeielräume aufgrund Beurteilungsermächtigungen, v: Mann, Sennekamp, Üchtritz: Verwaltungsverfahrengesetz, Kommentar, 2. Auflage, München, C. H. Beck, 2019.
14 Vsak pravni pojem je sicer po svoji naravi vedno predmet razlage, glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 96/2016 z dne 3. 1. 2017, 30. točka obrazložitve. O tem tudi M. Pavčnik: Teorija prava, GV Založba, Ljubljana, 2016, str. 107-108.
15 O tem, da nedoločenih pravnih pojmov ni mogoče vselej enopomensko interpretirati tudi Ustavno sodišče že npr. v odločbi št. Up-84/94 z dne 11. 7. 1996, 16. točka obrazložitve.
16 O tem F. Ossenbuehl v H. Erichsen, D. Ehlers: Allgemeines Verwaltungsrecht, De Gruyter Recht, Berlin, 2002, str. 218 in nasl.
17 V strokovni literaturi se v povezavi s sodno prakso drugih evropskih držav opozarja na primere, ko je poseg sodne presoje v presojo uprave privedel do težkih posledic. Upravno sodišče je v Frankfurtu tako v nasprotju s predhodno oceno upravnih organov in drugačno presojo, ali je podana "nevarnost resnih nemirov", dovolilo demonstracije, ki so v centru mesta kasneje privedle do milijonske škode. Glej prav tam, str. 218.
18 Med te sodi npr. tudi, če izvršitelj pri opravi dejanj izvršbe in zavarovanja ali pri opravi drugih dejanj po tretjem odstavku 7. člena tega zakona krši določbe tega ali drugega zakona ali pravila podzakonskih aktov (3. točka 298.č člena ZIZ).
19 V tem postopku je treba zagotoviti tudi pravico do pritožbe na disciplinsko komisijo skladno z 298.d členom ZIZ.
20 V sodnem spisu je odločba o revidentkini disciplinski odgovornosti, št. 705-107/2012 z dne 5. 7. 2012, iz katere izhaja, da je revidentka odgovorna za disciplinski kršitvi: – po 3. točki prvega odstavka 298.č člena ZIZ, ki jo je storila, ker se je pri opravi dejanj izvršbe v določeni izvršilni zadevi nedostojno in neprimerno obnašala in ni ravnala vestno, pošteno in skrbno po določbah zakona in po pravilih podzakonskih aktov, ter – po 4. točki prvega odstavka 298. člena ZIZ, ki jo je storila, ker v tej izvršilni zadevi z dolžnikovim premoženjem ni ravnala v skladu z določili zakona in po pravilih podzakonskih aktov. Izrečen ji je bil javni opomin.


Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe
Zakon o izvršbi in zavarovanju (1998) - ZIZ - člen 281, 281/1-7, 281/3, 286a, 286a/1-1, 286a/1-6, 298b, 298b/4, 298c, 298c/1
Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1 - člen 27, 27/2
Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP - člen 149
Datum zadnje spremembe:
20.11.2019

Opombe:

P2RvYy0yMDE1MDgxMTExNDMzNTI3