Sodba II Ips 111/2009

Jedro

Odgovornost državnega tožilca se ne presoja po določbah o odgovornosti delodajalca za škodo, ki jo povzroči njegov delavec oziroma javni uslužbenec, temveč po določbah o odgovornosti pravne osebe za škodo, ki jo povzroči njen organ.

Izrek

Revizija se zavrne.

Obrazložitev

1. Toženka je trem civilnim združenjem na njihov poziv poslala dopis št. Du 305/99-2 z dne 13. 9. 1999, v katerem je pojasnila razloge za umik pravnega sredstva v določeni kazenski zadevi.(1) S tem dopisom naj bi toženka posegla v tožnikovo čast in dobro ime.(2) Tožnik zahteva plačilo odškodnine za pretrpljene duševne bolečine zaradi posega v čast in dobro ime (in objavo sodbe) neposredno od toženke.

2. Sodišče prve stopnje je zahtevek za plačilo odškodnine za pretrpljene duševne bolečine zaradi posega v čast in dobro ime ter zahtevek za objavo sodbe zavrnilo. Presodilo je, da toženka ni povzročila škode namenoma in da tako ni podlage za neposredno uveljavljanje odškodnine na podlagi drugega odstavka 170. člena Zakona o obligacijskih razmerjih (v nadaljevanju ZOR). Podrejeno je zahtevek zavrnilo iz razloga, ker dopis toženke naj ne bi bil žaljiv oziroma je toženka imela utemeljen razlog verjeti v resničnost tistega, kar je trdila.

3. Sodišče druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Drugače kot sodišče prve stopnje je presodilo, da zoper toženko kot generalno državo tožilko ni podlage za neposreden odškodninski zahtevek. Toženka je namreč sporno izjavo podala kot organ države, ne pa kot delavec pravne osebe. Prav tako ne obstaja noben zakon, ki bi določal neposredno odškodninsko odgovornost državnega tožilca. Z ostalimi pritožbeni razlogi se tako ni ukvarjalo.

4. Revizijo vlaga tožnik zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Razlaga sodišča druge stopnje, da bi lahko neposredno odškodninsko odgovornost toženke določil le zakon, je po njegovem mnenju zmotna. Meni, da mu že določba drugega odstavka 26. člena Ustave RS(3)

omogoča, da zahteva povračilo škode neposredno od državnega tožilca. Pasivno legitimacijo določa že Ustava, zakon pa lahko določi le pogoje za odškodninsko odgovornost. Tožnik predlaga, da se reviziji ugodi, sodba sodišča druge stopnje razveljavi in se zadeva vrne sodišču druge stopnje v novo sojenje, podrejeno pa predlaga razveljavitev obeh sodb in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje.

5. Revizija je bila po 375. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) vročena nasprotni stranki, ki nanjo ni odgovorila, ter Vrhovnemu državnemu tožilstvu Republike Slovenije.

6. Revizija ni utemeljena.

7. Specifičnost obravnavane zadeve je, da tožnik povračila škode ne zahteva od države, temveč osebno od državnega tožilca. V dosedanji sodni praksi prevladujejo namreč primeri, da oškodovanec zaradi protipravnega ravnanja organov oziroma delavcev toži neposredno državo in je tako problematika odškodninskih primerov koncentrirana predvsem na vprašanje protipravnosti ravnanja (npr. ravnanja sodnika) in vzročne zveze. Tako se najprej postavlja vprašanje, ali obstaja pravna podlaga za osebno odškodninsko odgovornost državnega tožilca.(4) Po oceni revizijskega sodišča je problematika te zadeve širša, saj se ne nanaša samo na vprašanje osebne odškodninske odgovornosti državnega tožilca, temveč tudi sodnika.

8. Sodišče prve stopnje je glede tega vprašanja presodilo, da predstavlja pravno podlago za neposredno odškodninsko tožbo zoper državnega tožilca določba Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) o odgovornosti delodajalca za delavca. Po stališču sodišča prve stopnje lahko tako oškodovanec zahteva povračilo škode tudi neposredno od državnega tožilca, če se mu očita naklepna povzročitev škode. Sodišče druge stopnje je zavzelo drugačno stališče. Pravna podlaga za neposreden odškodninski zahtevek zoper toženko naj ne bi obstajala, saj je sporno izjavo podala kot organ države, prav tako pa ne obstaja noben zakon, ki bi določal neposredno odškodninsko odgovornost državnega tožilca.

9. O materialnopravni pravilnosti stališč sodišč prve in druge stopnje se bo revizijsko sodišče opredelilo v nadaljevanju, ko bo pojasnilo razliko med škodo, ki jo povzroči fizična oseba, ki je delavec, in fizična oseba, ki je član organa pravne osebe. Ta razlika je po presoji revizijskega sodišča za odločitev v obravnavani zadevi in hkrati za nadaljnje razumevanje razlogov odločitve ključnega pomena.

10. Pravo pri zasebnih subjektih razlikuje med škodo, ki jo povzroči fizična oseba kot delavec in škodo, ki jo povzroči fizična oseba kot član organa pravne osebe. Delavec je lahko namreč v določenih primerih (če povzroči škodo namenoma) osebno odškodninsko odgovoren (drugi odstavek 147. člena OZ). Razlog za omejitev osebne odgovornosti delavcev je pravnopolitičen: zagotavlja se primerna spodbuda za njihovo samoiniciativnost. Ta bi bila ob morebitni neomejeni osebni odgovornosti delavcev znatno okrnjena. Po drugi strani pa je treba zagotoviti tudi ustrezno vzpodbudo, da bodo delavci pri izpolnjevanju svojih nalog ravnali z ustrezno skrbnostjo - torej preventivno funkcijo odškodninskega prava. Ta se zagotavlja z možnostjo regresnih zahtevkov (tretji odstavek 147. člena OZ) in morebitno osebno odgovornostjo.(5)

11. Za škodo, ki jo povzroči delavec pri opravljanju svojega dela, tako načeloma odgovarja pravna oseba. Odgovornost za delavce temelji na ločitvi dejanja in odgovornosti in tako predstavlja izjemo od temeljnega načela, da vsakdo odgovarja za svoje ravnanje. Razlog je v tem, da delavec praviloma dela v korist pravne osebe, zato je prav, da za tako dejanje primarno odškodninsko odgovarja pravna oseba, v korist katere je bilo dejanje opravljeno.

12. Drugače kot delavec, pa fizična oseba, ki je član organa pravne osebe, za povzročitev škode pri opravljanju funkcije, ne more osebno odškodninsko odgovarjati.(6)

Razlog za osebno neodgovornost fizičnih oseb, ki so člani organov pravne osebe, ni pravnopolitičine narave, torej v zagotavljanju ustrezne samoiniciativnosti pri izpolnjevanju nalog, temveč v dejstvu, da je ravnanje fizičnih oseb, ki so člani organa pravne osebe (zastopniki), ravnanje same pravne osebe. Pravna oseba namreč svojo voljo oblikuje v organih, katerih člani so fizične osebe. Vsaka pravna oseba ima svoj personalni substrat (zastopnike), ki zanjo oblikuje voljo, ki je potrebna za nastopanje v pravnem prometu. Ker ima pravna oseba svojo voljo, je pravna oseba ne le poslovno, temveč tudi civilnopravno deliktno sposobna.(7) Pravna oseba je tako lahko odškodninsko odgovorna zaradi ravnanja svojih organov (odgovornost za lastna ravnanja) in za ravnanja, ki so jih opravili njeni delavci zanjo (odgovornost za ravnanja drugega).

13. Pravo pri dejanjih fizičnih oseb, ki so člani organov pravne osebe (zastopniki), tako ne ločuje med dejanjem in odgovornostjo za to dejanje, kot to velja, če škodo povzroči fizična oseba, ki je delavec pravne osebe. Kljub temu pa pravo ločuje med fizično osebo (zastopnikom) in pravno osebo, v funkciji katere je neposredni oškodovalec ravnal. To razlikovanje je potrebno zaradi zagotavljanja ustreznih vzpodbud, da bodo tudi člani organov pravne osebe pri opravljanju svojih nalog ravnali profesionalno in z ustrezno skrbnostjo. Preventivna funkcija odškodninskega prava se pri članih organov pravnih oseb zagotavlja z možnostjo regresnih zahtevkov, če člani organov povzročijo škodo naklepno ali iz hude malomarnosti (drugi odstavek 148. člena OZ).(8) Na ta način se jih odvrača od neskrbnega ali nestrokovnega ravnanja.(9) Da fizična oseba, ki je član organa pravne osebe, ne more biti osebno odškodninsko odgovorna, pa velja pod pogojem, če je to dejanje storila pri opravljanju ali v zvezi z zvezi z opravljanjem svojih funkcij (prvi odstavek 148. člena OZ). Če dejanje ni v zvezi z opravljanjem funkcije, bo torej tudi ta oseba lahko osebno odškodninsko odgovorna.

14. Po presoji revizijskega sodišča lahko zgoraj prikazano civilnopravno odgovornost pravnih oseb za dejanja njenih delavcev in članov organov uporabimo tudi v primeru, ko država vstopa v pravna razmerja kot enakopraven subjekt (iure gestionis). Država lahko kot vsaka druga pravna oseba odgovarja za škodo, ki jo povzroči sama (preko organov), kot za škodo, ki jo povzročijo njeni delavci (odgovornost za ravnanje drugega).

15. Revizijsko sodišče pa ne vidi podlage, ki bi narekovala različno obravnavanje upravljavske strukture države, ko gre za odškodninsko odgovornost države za škodo, ki jo ta povzroči pri oblastnem ravnanju, ali pa, ko vstopa v pravna razmerja kot enakopraven subjekt. Prav tako lahko država tudi pri oblastnem ravnanju povzroči škodo sama ali pa jo povzročijo fizične osebe, za ravnanje katerih odgovarja. Tako ni razloga, da ne bi zgoraj opisanega ločevanja o odgovornosti države za lastna ravnanja in o odgovornosti za drugega uporabili tudi v primerih, ko država vstopa v pravna razmerja z vidika oblasti (iure imperii). Da je treba tudi pri oblastnih ravnanjih ločiti med odgovornostjo države za škodo, ki jo povzroči sama, ter za škodo, ki jo povzročijo njeni delavci, izhaja tudi iz prvega odstavka 26. člena Ustave. Prvi odstavek 26. člena Ustave določa, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo s svojim protipravnim ravnanjem povzročita organ ali oseba. Pomen tega ločevanja ni v določitvi vseh mogočih neposrednih povzročiteljev škode, temveč se v tej ustavni določbi dejansko skriva podlaga za odgovornost države tako za škodo, ki jo povzroči sama (odgovornost za lastno ravnanje), kot za škodo, ki jo povzročijo njeni delavci (odgovornost za drugega). Da država odgovarja za škodo, povzročeno z lastnim ravnanjem, kot tudi za škodo, ki jo povzročijo njeni delavci, ni samoumevno, temveč je potrebno imeti za to ustrezno pravno podlago, ki jo predstavlja ravno Ustava. Citirano ustavno določbo je torej potrebno razlagati na način, ki bo predstavljal pravno podlago za uveljavljanje povračila škode od države po obeh podlagah. To pa je mogoče le ob razlagi, ki daje ustrezno težo v ustavni določbi uporabljenemu razlikovanju, ali je škoda povzročena s protipravnim ravnanjem osebe ali organa.

16. Ustava tako z določbo, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki jo povzroči oseba, določa temelj za odškodninsko odgovornost države za škodo, ki jo povzroči njen delavec. Pravni temelj za povračilo škode, ki jo povzroči država sama, pa je postavljen ravno z določilom, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki jo povzroči njen organ. Kot je bilo že pojasnjeno, gre pri ravnanju organa države dejansko za ravnanje države same.

Organ pa seveda ne more povzročiti škode, temveč jo tudi v tem primeru povzroči fizična oseba v organu.

17. Pri pravnih osebah zasebnega prava povzroči škodo pravna oseba sama, ko jo povzroči član organa, ki ravna v okviru svojih pristojnosti, to je npr. član uprave. Če škodo povzroči delavec, odgovarja pravna oseba dejansko za škodo, ki jo je povzročil nekdo drug. Tudi ureditev Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU, prim. 135. člena ZJU) o odgovornosti države za škodo, ki jo povzroči javni uslužbenec, je enaka določbam OZ, ki urejajo odgovornost pravne osebe za škodo, ki jo povzroči njen delavec (prim. 147. člen OZ). Tako v primeru, ko povzročijo škodo javni uslužbenci, država ne odgovarja za škodo, ki bi jo povzročila sama, temveč za škodo, ki jo povzroči druga oseba (odgovornost za drugega). Postavlja pa se vprašanje, v katerih primerih lahko štejemo, da povzroči škodo država sama oziroma katere so tiste osebe (zastopniki), ki morajo povzročiti škodo, da lahko štejemo, da je povzročila škodo država sama.

18. Na ravni države primerljiv organ upravi zasebne družbe je sicer Vlada, ki zastopa Republiko Slovenijo kot pravno osebo, če glede posameznih zadev s posebnim zakonom ni drugače določeno (prvi odstavek 5. člena Zakona o vladi). Vendar pa države ne zastopa samo Vlada. Ko govorimo, da škodo povzroči država, jo dejansko povzročijo državni organi.(10) Tako na primer po Zakonu o državnem pravobranilstvu zastopa državo pred sodišči državno pravobranilstvo kot samostojen državni organ, tega pa v konkretni zadevi predstavlja državni pravobranilec kot fizična oseba. Tudi sodnik, ki sodi v konkretni zadevi, prestavlja sodišče kot državni organ, ki ima v državi funkcijo sojenja. Tako tudi državno tožilstvo kot samostojen državni organ opravlja funkcijo kazenskega pregona v imenu države, znotraj tega organa pa to funkcijo v konkretni zadevi opravlja državni tožilec. Državni tožilec tvori personalno sestavo državnega organa, ki izvaja oblast v imenu države na podlagi pooblastil, ki so mu dana z ustreznimi predpisi.

19. V navedenih primerih ni mogoče ločiti delovanja fizične osebe (državnega tožilca, sodnika...) od delovanja državnega organa oziroma države, saj so njegova dejanja v konkretni zadevi dejanja državnega organa oziroma države.(11) Tako v teh primerih odpade ločevanje med dejanjem in odgovornostjo, ki je sicer značilno v primerih, ko škodo povzročijo javni uslužbenci. Zato za škodo, ki jo povzroči fizična oseba, ki predstavlja državni organ, odškodninsko odgovarja država. Zakon, ki bi določal neposredno odškodninsko odgovornost personalnega substrata organa, ne obstaja.(12) Zoper personalni substrat organa bi bil v primeru naklepne povzročitve škode možen le regresni zahtevek (preventivna funkcija odškodninskega prava).(13) Če pa škoda izvira iz dejanja kolegijskega organa pravne osebe, bi bilo mogoče regresno pravico uveljaviti le proti tistim članom, ki so s preglasovanjem dosegli sporno odločitev.

20. Glede pravne podlage za neposredno odškodninsko odgovornost državnega tožilca tako ni mogoče smiselno uporabiti 147. člena OZ ali tretjega odstavka 135. člena ZJU o odgovornosti delodajalca za škodo, ki jo povzroči njegov delavec oziroma javni uslužbenec, kot je to presodilo sodišče prve stopnje, temveč 148. člen OZ o odgovornosti pravne osebe za škodo, ki jo povzroči njen organ. Smiselna uporaba omenjenih določb OZ in ZJU ni mogoča tudi iz razloga, ker državni tožilec ni delavec, zaposlen na delovnem mestu, ampak opravlja funkcijo v službenem razmerju z Republiko Slovenijo.(14)

21. Vprašanje osebne odškodninske odgovornosti državnega tožilca se tako načeloma niti ne postavlja, saj državni tožilec v primeru opravljanja funkcije povzroči škodo kot zastopnik države.(15)

Za takšno škodo pa je lahko odgovorna le država, saj se šteje, da jo je povzročila sama.(16) Po presoji revizijskega sodišča predstavlja dodaten argument proti osebni odgovornosti tudi neodvisnost položaja, ki ga mora imeti državni tožilec pri opravljanju svoje funkcije.

22. Res je, da je ustavnopravni položaj sodnika kot nosilca oblasti drugačen kot položaj državnega tožilca, katerega vloga je tako specifična, da ga ni mogoče uvrstiti v nobeno od treh vej oblasti. Uvrstiti ga je mogoče v pravosodje v širšem smislu, znotraj katerega oblast izvršujejo samo sodniki. Vendar je to razlikovanje lahko relevantno le pri presoji neodvisnosti sodnika oziroma državnega tožilca v razmerju do države (t.i. institucionalna neodvisnost). Tako je logična tudi drugačna ureditev imunitete sodnika in državnega tožilca. Imuniteta kot del sistema zavor in ravnovesij naj bi predvsem zagotavljala neodvisnost položaja v razmerju do države. Kljub različnim pogledom na stopnjo neodvisnosti položaja sodnika in državnega tožilca v razmerju do države pa mora biti neodvisnost njunega položaja v razmerju do državljanov nujno enaka.(17) Položaj državnega tožilca je namreč na zakonski ravni izenačen s položajem sodnika (drugi odstavek 2. člena Zakona o državnem tožilstvu, v nadaljevanju ZDT-1), prav tako sta oba pri svojem delovanju vezana izključno na zakon in ustavo (prvi odstavek 3. člena ZDT-1). Takšnega zaključka ne preprečuje niti odločba Ustavnega sodišča U-I-60/06 z dne 9. 3. 2006, saj se ta nanaša le na neodvisnost položaja državnega tožilstva v razmerju do države.

23. Po prepričanju revizijskega sodišča demokracija in delovanje pravne države nista pogojena samo z neodvisnostjo sodstva, temveč tudi z neodvisnostjo tožilstva. Država je namreč zavezana varovati človekove pravice in svoboščine na svojem ozemlju. Ta obveznost je tudi pozitivna. Med pozitivne obveznosti države pa ne sodi le ustrezen odziv na splošni in abstraktni ravni (sprejem ustrezne zakonodaje), temveč tudi na konkretni ravni. Država mora tako zagotoviti ustrezen mehanizem, ki omogoča kazenskopravno varstvo temeljnih pravic in svoboščin na konkretni ravni. Ta mehanizem predstavljajo ravno državna tožilstva oziroma v konkretnih primerih državni tožilci.

24. Tožilec je tako dejansko monopolist za izvajanje pregona ter tako edini, ki skrbi za varstvo pravic in svoboščin na kazenskopravnem področju na konkretni ravni. Od njegove odločitve je namreč odvisno, ali bo sodišče sploh razpravljalo in odločalo o kazenskopravnem odzivu na konkretne posege v temeljne pravice in svoboščine.(18) Državni tožilec torej odloča o obsegu in vrsti zadev, ki pridejo pred sodišče. Njegova vloga je še toliko bolj pomembna, ker žrtev ne more iztožiti kazenskopravnega odziva države za poseg v njene pravice.(19)

Položaj tožilca je družbeno povsem primerljiv s položajem sodnika, zlasti ko gre za negativne odločitve. Te so namreč enako usodne kot oprostilna sodba.(20)

To še toliko bolj velja po spremembah kazenske procesne zakonodaje, ki so državnemu tožilcu z možnostjo poravnavanja, pogajanj in z ostalimi instituti širile manevrski prostor pri sprejemanju odločitev o pregonu in obtoževanju.(21)

Zato je pomembno, da ima tožilec zagotovljen neodvisen položaj v enaki meri kot sodnik.

25. Ravno neodvisnost položaja tožilca v razmerju do državljanov je lahko v primeru osebne civilnopravne odgovornosti državnega tožilca načeta. Če je državni tožilec v strahu, da bosta lahko zoper njega žrtev ali obdolženi zaradi posameznih dejanj v postopku ali v zvezi z njim vložila odškodninsko tožbo, bo ta neodvisnost, posledično pa tudi učinkovitost države pri kazenskopravnem varovanju pravic in svoboščin na konkretni ravni, nedvomno okrnjena. Državni tožilec (enako velja za sodnika) tako ne sme biti izpostavljen morebitnim odškodninskim postopkom državljanov zaradi njegovih odločitev. S tem bi državnega tožilca ne samo izpostavili možnim zlorabam in ogrozili njegov položaj, temveč bi načeli udejanjanje pravne države na kazenskopravnem področju. Tako kot je neodvisnost sodstva mora biti tudi neodvisnost tožilstva imperativ vsake civilizirane, pravne države, ki ščiti človekove pravice in svoboščine. V določeni meri slabitev neodvisnosti tožilstva dejansko pomeni tudi slabitev neodvisnosti sodstva, saj je tožilec tisti, ki določa vsebinski in količinski delokrog kazenskopravnih zadev, o katerih odloča sodišče.(22) Tako je neodvisnost položaja državnega tožilca v razmerju do državljanov dodaten argument, ki govori proti osebni odškodninski odgovornosti tožilca za povračilo škode.

26. Takšna razlaga je skladna tudi z vidika ureditev večine modernih držav, ki problem osebne odškodninske odgovornosti sodnikov rešujejo z neposredno odgovornostjo države. Osebno odškodninsko odgovornost sodnika v razmerju do oškodovancev sicer zavračajo, vendar v primerih grobih kršitev dopuščajo regresne zahtevke države.(23)

Na ta način se uresničuje več ciljev: oškodovancem garantira povračilo škode ekonomsko močnejši subjekt, sodniku pa se zagotavlja nemoteno delo, hkrati pa se s posredno odgovornostjo krepi njegova osebna odgovornost, ki je prav tako eno od zagotovil, da bo ravnal strokovno in profesionalno.(24) Z neposredno odškodninsko odgovornostjo države in regresnim zahtevkom zoper sodnika je zadoščeno zahtevam moderne demokracije - neodvisnosti sodnika in pravici do povračila škode.

27. Pri tem je potrebno poudariti, da zahteva po neodvisnosti položaja državnega tožilca v razmerju do državljanov ne pomeni zahteve po neodgovornosti. Imeti oblast brez odgovornosti bi bilo namreč v nasprotju s temeljnimi načeli demokratične družbe. Strokovnost tožilca na posreden način zagotavlja sodišče, ki odloča o njegovi obtožbi, ter sistem pravnih sredstev, ki je mogoč zoper odločitev sodišča. Spoštovanje standardov strokovnega ravnanja tožilcev se zagotavlja tudi na neposreden način - to je z osebno disciplinsko in kazensko odgovornostjo. Ti dve obliki odgovornosti državnega tožilca do države nista problematični, saj gre za razliko od civilnopravne odgovornosti za odgovornost do države, s katero je tožilec kot funkcionar v uslužbenskem razmerju.

28. Za škodo, ki jo povzroči državni tožilec, torej načeloma odgovarja država. Vendar pa to ne more veljati za škodo, povzročeno z dejanjem, ki ne bi bilo v zvezi z opravljanjem državnotožilske funkcije.(25)

Tako bo v primeru, če bo državni tožilec na glavni obravnavi npr. nekoga udaril ali celo ustrelil, oškodovanec lahko vložil neposredno odškodninsko tožbo zoper tožilca. Smiselno enako določa tudi OZ, da pravna oseba odgovarja za škodo, ki jo povzroči član njenega organa le, če jo je povzročil pri opravljanju ali v zvezi z opravljanjem svojih funkcij (prvi odstavek 148. člena OZ).(26)

Od osnovnega pravila, da zoper državnega tožilca ni mogoče vložiti neposredne odškodninske tožbe, se tako lahko nedvomno odstopi, ko je škoda povzročena izven opravljanja njegove funkcije.(27)

29. Postavlja se vprašanje, ali je razlaga, da povračila škode ni mogoče zahtevati neposredno od državnega tožilca v primeru, ko jo ta povzroči pri opravljanju funkcije, skladna z drugim odstavkom 26. člena Ustave, ki določa, da ima oškodovanec v skladu z zakonom pravico zahtevati povračilo škode tudi od neposrednega povzročitelja škode. Tožnik namreč v reviziji trdi, da lahko vloži odškodninsko tožbo neposredno zoper državnega tožilca že na podlagi drugega odstavka 26. člena Ustave. Poudarja, da Ustava govori o pravici zahtevati povračilo škode od neposrednega povzročitelja škode, ne pa, da bo to pravico določil šele zakon, kot je zapisalo sodišče druge stopnje. Po njegovem mnenju mu torej že Ustava daje pravico terjati povračilo škode od neposrednega povzročitelja, zakon pa bi lahko določil le pogoje, pod katerimi je mogoče uveljavljati to pravico.

30. Razrešiti je torej potrebno dilemo, ali drugi odstavek 26. člena Ustave pomeni, da lahko le zakon določi povračilo škode neposredno od tistega (osebe ali organa), ki jo je povzročil, ali pa da ima oškodovanec že na podlagi Ustave vselej zagotovljeno pravico do povračila škode neposredno od tistega, ki mu je povzročil škodo, vendar pod pogoji, ki jih določa zakon. Sodišče prve stopnje se s tem vprašanjem ni ukvarjalo, sodišče druge stopnje pa je presodilo, da bi lahko glede na besedilo drugega odstavka 26. člena Ustave takšno pravico tožniku dajal le zakon, tega zakona pa ni.

31. Izpostavljena dilema je lahko relevantna le v primeru, če se drugi odstavek 26. člena Ustave nanaša tako na osebe, ki so delavci, kot na osebe, ki predstavljajo (zastopajo) državne organe. Vendar pa je po presoji revizijskega sodišča tudi pri razlagi drugega odstavka 26. člena Ustave treba upoštevati, da je v primeru škode, povzročene z ravnanji v okviru funkcije, neposredni povzročitelj škode lahko tudi država sama, in sicer v primerih, ko škodo povzroči fizična oseba, ki predstavlja njen organ. Tako je logično, da se drugi odstavek 26. člena Ustave ne nanaša na tiste "neposredne povzročitelje" škode, ki predstavljajo državne organe, saj je v teh primerih neposredni povzročitelj škode tako ali tako država,(28)

ta pa odgovarja že na podlagi prvega odstavka 26. člena Ustave. Drugi odstavek tega člena se torej lahko nanaša le na tiste neposredne povzročitelje škode, za katere država odgovarja po pravilih odgovornosti za ravnanje drugega (npr. javne uslužbence). Osebna odgovornost državnega tožilca glede na njegovo družbeno funkcijo, ki je primerljiva s sodniško, tako načeloma ni mogoča, saj državni tožilec povzroči škodo kot predstavnik (zastopnik) državnega organa oziroma države, neposredna odškodninska odgovornost pa bi pomenila tudi poseg v neodvisnost tožilca, ki je nujni pogoj za udejanjenje pravne države na kazenskopravnem področju.

32. Takšna razlaga je skladna tudi z vidika namena določitve pravice do povračila škode kot temeljne pravice. Namen določitve pravice do povračila škode kot temeljne pravice v Ustavi je v zagotavljanju pravne države. Načelo pravne države sicer v prvi vrsti uresničujejo nosilci oblasti, katerih ravnanja morajo temeljiti na ustavi in zakonu. Da bi nosilci oblasti tako tudi dejansko ravnali, pa se primarno zagotavlja s postopki in pravnimi sredstvi. To naj bi zagotovilo zakonitost in ustavnost delovanja nosilcev oblasti v praksi. Kljub predvidenim postopkom pa ta način zagotavljanja ustavnosti in zakonitost včasih odpove. Ravno v takih primerih nastopa pravica do povračila škode kot ultima ratio za uveljavljanje zakonitosti in ustavnosti.(29) Namen ustavno zagotovljene pravice do povračila škode je torej sekundarno varstvo pravne države, če odpove običajni sistem zagotavljanja zakonitosti in ustavnosti. Temu namenu pa je v celoti zadoščeno s tem, ko Ustava omogoča oškodovancu pravico zahtevati povračilo škode od države, ki kot ekonomsko močnejši subjekt od neposrednega povzročitelja škode tudi garantira dejansko plačilo odškodnine. Če bi bila možnost zahtevati povrnitev škode od države zaradi kršitve prava izključena, bi bila učinkovitost pravnega reda države ogrožena, varstvo pravic posameznikov pa oslabljeno.

33. Če bi Ustava določala kot temeljno pravico tudi možnost uveljavljanja škode neposredno od povzročitelja škode, za kar se zavzema tožnik, namen te pravice ne bi bil v zagotavljanju pravne države, temveč v discipliniranju neposrednega povzročitelja škode (preventivna funkcija odškodninskega prava). Konkretizaciji pravne države tako ustreza izravnalna funkcija odškodninskega prava, torej da se oškodovancu zagotovi povračilo škode od ekonomsko močnega subjekta, kar Ustava zagotavlja ravno s tem, ko omogoča oškodovancu, povračilo škode od države. To govori v prid razlagi, da je ustavodajalec prepustil zakonodajalcu, da določi ne samo pogoje, temveč tudi pravico do uveljavljanja škode od neposrednega povzročitelja, saj slednja pravica ni namenjena zagotavljanju pravne države. Jezikovna razlaga tako sicer dopušča interpretacijo, ki jo zastopa tožnik, da ima zakonodajalec v drugem odstavku 26. člena Ustave pooblastilo (možnost), da določi le način uresničevanja te pravice,(30) ne pa da določi samo pravico, vendar bi bil rezultat takšne razlage v nasprotju z namenom, da se pravica do povračila škode določi kot temeljna pravica.(31)

34. Glede na obrazloženo je torej drugi odstavek 26. člena Ustave mogoče razlagati tako, da oškodovancu ne omogoča pravice zahtevati povračilo škode neposredno od državnega tožilca. Tako odpade tudi zgoraj izpostavljeno vprašanje (gl. 30. točka obrazložitve) glede skladnosti tovrstne razlage z vidika 26. člena Ustave. V nadaljevanju je tako potrebno še presoditi pravilnost stališča sodišča druge stopnje, da je bilo očitano dejanje toženke opravljeno v okviru državnotožilske funkcije.

35. Tožnik očita toženki, da naj bi kot državna tožilka posegla v njegovo čast in dobro ime. To naj bi toženka storila z uradnim dopisom št. Tu 305/99-2 z dne 13. 9. 1999, poslanim trem civilnim združenjem na njihov poziv, v katerem je pojasnila razloge za umik pravnega sredstva v določeni kazenski zadevi.

36. Državni tožilec izvaja znotraj državnega tožilstva kot posebnega državnega organa funkcijo kazenskega pregona v imenu države. Vendar to še ne pomeni, da samo dejanja, ki pomenijo neposredno izvrševanje kazenskega pregona (izvajanje funkcije v ožjem pomenu), spadajo v izvrševanje funkcije državnega tožilca. Takšno gledanje bi bilo preozko. Kot dejanje, ki spada v okvir izvrševanja funkcije, je treba šteti tudi dopis v zvezi z določeno zadevo, kjer tožilec podaja informacije o posameznih izvršenih ali načrtovanih dejanjih v določeni zadevi (izvajanje funkcije v širšem pomenu). Tako tudi Državnotožilski red (Ur. l. RS, št. 7/2012, v nadaljevanju DTR) predvideva obveščanje javnosti o delu državnih tožilcev v posameznih zadevah (2. poglavje DTR). Ravno to se je zgodilo tudi v obravnavani zadevi. Toženka je s spornim dopisom podala informacijo o razlogih za izvršitev določenega pravnega dejanja, in sicer glede umika pravnega sredstva v konkretni kazenski zadevi. Po presoji revizijskega sodišča tako ni dvoma, da je toženka sporni dopis poslala v okviru državnotožilske funkcije.

37. Razlaga, da državni tožilec ne more biti osebno odškodninsko odgovoren zaradi informacij, podanih v zvezi z določeno kazensko zadevo, je skladna tudi z vidika zahteve po transparentnem delovanju oblasti kot enem izmed temeljnih demokratičnih načel. V demokratičnih družbah mora imeti javnost možnost, da si sama ustvari mnenje o ravnanju javnih organov, njenih uslužbencev in nosilcev javnih funkcij. Pomemben element zagotavljanja transparentnosti oblasti je gotovo tudi obveščanje javnosti o konkretnih zadevah. Morebitna osebna odškodninska odgovornost državnega tožilca zaradi informacij o konkretni zadevi bi lahko negativno vplivala na transparentnost delovanja oblasti, saj bi bilo posledično javnosti na voljo manj informacij. Ravno transparentno delovanje oblasti med drugim povečuje odgovornost nosilcev javnih funkcij za sprejete odločitve ter preprečuje zlorabo oblasti. Informacije o delovanju oblasti so tudi tiste, ki dejansko omogočajo, da država sploh lahko postane vzor državljanom, kar je nujni pogoj za normalno funkcioniranje družbe.

38. Ker spada dejanje, s katerim naj bi toženka tožniku povzročila škodo, v okvir izvrševanja funkcije državnega tožilca, bi tožnik lahko povrnitev škode zahteval le neposredno od države, saj je toženka povzročila škodo kot zastopnik države. Glede na obrazloženo je torej odločitev, kljub nekaterim zmotnim stališčem sodišč, vseeno pravilna. Zato je revizijsko sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (378. člen ZPP).

---.---

Op. št. (1): V dopisu je toženka kot generalna državna tožilka pojasnila, da je umaknila zahtevo za varstvo zakonitosti, ki jo je vložil tožnik kot generalni državni tožilec (predhodnik tožnice), ker bi bil njen rezultat razveljavitev sodbe za vse obsojence (tudi zoper nemškega komandanta Erwina Rosenerja), ki naj bi predstavljali vrhove slovenske kolaboracije.

Op. št. (2): Po trditvah tožnika je vsebina dopisa neresnična, saj tožnik ni nikoli zahteval razveljavitve sodbe zoper komandanta Erwina Rosenerja. Tako je tožnik še več let v časopisih bral in na raznih prireditvah poslušal, da je predlagal tudi razveljavitev sodbe zoper SS generala Erwina Rosenerja, zaradi česar naj bi bil prizadet in trpel večletne duševne bolečine.

Op. št. (3): 26. člen Ustave določa:

(1)Vsakdo ima pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja.

(2) Oškodovanec ima pravico, da v skladu z zakonom zahteva povračilo tudi neposredno od tistega, ki mu je škodo povzročil.

Op. št. (4): Vrhovno sodišče se do tega vprašanja do sedaj izrecno še ni opredelilo. Do tega vprašanja pa so se, sicer v zvezi z sodniki, izrecno opredelila višja sodišča. Iz sodne prakse višjih sodišč izhaja, da sta zastopani dve stališči. Po prvem stališču materialna imuniteta iz prvega odstavka 134. člena Ustave izključuje neposredno odškodninsko odgovornost sodnika za odločanje v sodnem postopku in je treba takšno tožbo zavreči (prim. odločbe VSL II Cp 3736/2007 z dne 1. 8. 2007 in II Cp 20/2009 z dne 10. 3. 2009, VSM I Cp 1035/2008 z dne 23. 9. 2008), medtem ko je po drugem stališču neposredna odškodninska tožba zoper sodnika mogoča, če se mu očita naklepna povzročitev škode (prim. odločbi VSL I Cp 5249/2008 z dne 7. 5. 2008 in II Cp 226/2009 z dne 27. 5. 2009).

Op. št. (5): Prim. D. Jadek Pensa v N. Plavšak in drugi, Obligacijski zakonik (OZ): s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 835-837.

Op. št. (6): D. Jadek Pensa v prvi knjigi komentarja OZ (str. 846-847) izrecno govori, da za škodo, ki jo povzročijo fizične osebe kot člani organov pravne osebe, vedno odgovarja pravna oseba.

Op. št. (7): Prim. D. Jadek Pensa, nav. delo, str. 845-847.

Op. št. (8): Prim. D. Jadek Pensa, nav. delo, str. 846.

Op. št. (9): Kot je bilo že opozorjeno, pri fizičnih osebah, ki povzročijo škodo kot delavci, preventivno funkcijo odškodninskega prava poleg regresnih zahtevkov zagotavlja tudi neposredna odškodninska odgovornost.

Op. št. (10): Tako M. Bukovec, Pravna subjektiviteta države, v: Podjetje in delo, 25 (1999) 6-7, str. 900.

Op. št. (11): Prim. F. Grad, Ustavna ureditev Slovenije, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 182-183 in 328-329.

Op. št. (12): Podobno J. Zobec, ki meni, da bi neposredno odškodninsko odgovornost sodnikov lahko predpisal le zakon, ki pa ne obstaja. Prim. J. Zobec, Neposredna civilna odgovornost sodnikov, v: Pravna praksa, 2005, str. 6.

Op. št. (13): Tako D. Jadek Pensa, Sodnikovo protipravno ravnanje in civilni delikt, v: Pravnik, Uradni list, 51(1996) 4-5, str. 159.

Op. št. (14): Prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-292/05 z dne 14. 12. 2006.

Op. št. (15): Tudi D. Jadek Pensa meni, da sodniki ne morejo biti neposredno odškodninsko odgovorni, ker so organi. Prim. D. Jadek Pensa, Sodnikovo protipravno ravnanje in civilni delikt, v: Pravnik, Uradni list, 51(1996) 4-5, str. 159.

Op. št. (16): To logiko je VS RS sicer uporabilo v zadevi II Ips 502/2004 z dne 22. 6. 2006, kjer je bilo odločeno, da družba DARS d.d. za kršitve nalog, ki naj bi tožeči stranki povzročile škodo, ne more osebno odškodninsko odgovarjati ravno iz razloga, ker je glede izvajanja teh nalog le zastopnik države. Zato je VS RS odločilo, da je lahko za kršitev teh nalog odgovorna le država, ne pa družba DARS d.d. kot njen zastopnik.

Op. št. (17): Več o vrstah neodvisnosti v prispevku M. Turković, Jesu li krivično odgovorni suci nezavisni suci, v: Zbornik Pravne Fakultete v Zagrebu, 42 (1992) 4, str. 656.

Op. št. (18): Prim. P. Gorkič, K razpravi o ustroju državnega tožilstva, v: Pravna praksa, 36 (2010), Priloga.

Op. št. (19): Žrtev domnevnega kaznivega dejanja namreč nima pravice do kazenske obsodilne sodbe, niti do preiskave kršitev pravic. Prim. odločbe Ustavnega sodišča Up-285/97 z dne 10. 5. 2001, Up-168/98 z dne 10. 5. 2001, Up-555/03 in Up-827/04, obe z dne 6. 7. 2006.

Op. št. (20): M. Bobič, Pismo moji ministrici, v: Pravna praksa, 15 (2004), str. 4.

Op. št. (21): Stališče, da bi moral državni tožilec, ko v kazenskem postopku posega v ustavno zagotovljene pravice strank, uživati "sodniški položaj", zastopa tudi H. Jenull. Več o tem H. Jenull, Pravosodje, gradivo za Zbornik Pravne fakultete v Ljubljani, objavljeno na http://www.jenull.com/15leturesnicevanjaustavnihdolocbnapodroc.

Op. št. (22): Z. Fišer, Ustavnopravni položaj državnega tožilstva in spremembe kazenske procesne zakonodaje, v: Podjetje in delo, 28 (2002) 6-7, str. 1293-1306.

Op. št. (23): Prim. T. Josipović in I. Gliha, O građanskopravnoj odgovornosti sudaca, v: Zbornik Pravne Fakultete v Zagrebu, 42 (1992) 4 (dodatek), str. 677-683.

Op. št. (24): Prim. J. Zobec, Neposredna civilna odgovornost sodnikov, v: Pravna praksa, 2005, str. 6.

Op. št. (25): Tako npr. francoski pravni red loči med osebno in uradno krivdo uradnika. Če je nepravilno dejanje, ki je povzročilo škodo, v zvezi s službo, potem je država odgovorna za to škodo. Kadar pa je škoda posledica nezakonitega ravnanja, ki ni v zvezi s službo, potem se vzpostavi osebna odgovornost tega uradnika. Povzeto po L. Pitamic, Država, ponatis knjige iz leta 1927, GV Založba, Ljubljana 2009, str. 387-388. Tako tudi R. Sajovic, O odgovornosti države in samoupravnih teles po 18. členu ustave, Slovenski pravnik, 1928, letn. 42, str. 124-125.

Op. št. (26): Za škodo, ki jo povzroči delavec, pravna oseba prav tako odgovarja le v primeru, če je povzročena pri delu ali v zvezi z njim (prvi odstavek 147. člena OZ).

Op. št. (27): Da je tožilec lahko osebno odškodninsko odgovoren, je mogoče sklepati tudi na podlagi ZDT-1, ki predvideva, da se v evidencah označi pravnomočna odločba o odškodninski odgovornosti tožilca (11. točka tretjega odstavka 78. člena ZDT-1).

Op. št. (28): Stališče, da je povzročitelj škode v primeru, ko povzroči škodo organ, pravna oseba sama, zastopa D. Jadek Pensa. Prim. D. Jadek Pensa v F. Arhar in drugi (ur. L. Šturm): Komentar Ustave RS, Fakulteta za podiplomske in državne študije, 2002, str. 299.

Op. št. (29): Prim. D. Jadek Pensa, nav. delo, str. 295.

Op. št. (30): Prim. F. Testen v F. Arhar in drugi (ur. L. Šturm): Komentar Ustave RS, Fakulteta za podiplomske in državne študije, 2002, str. 195-196.

Op. št. (31): Za razlago, da Ustava zagotavlja le pravico zahtevati povračilo škode od države, pravico zahtevati povračilo škode od neposrednega povzročitelja pa prepušča zakonodajalcu, se sicer zavzema tudi J. Zobec. Prim. J. Zobec, Neposredna civilna odgovornost sodnikov, v: Pravna praksa, 2005.

Datum zadnje spremembe:

24.09.2014